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1913年，美国建立了联邦储备系统（中央银行）和联邦贸易委员会（FIC），随后，建立了罐头业与畜牧围栏管理局（1916）、食品和药品管理局（1931）、联邦通讯委员会（1934）、联邦证券与交易管理委员会（1934）、联邦海运委员会（1936）、民用航空委员会（1938）、联邦公路局（1966），进入70年代后，又设立了联邦铁路局（1970）、环境保护署（1970）、联邦邮资委员会（1970）、国家公路交通安全局（1970）、消费品安全委员会（1972）、能源管制局（1974）和核管制委员会（1974）等等，连同州一级的政府管制部门，到1975年美国共有一百几十个政府管制机构，而受管制行业的产值占全部GDP的四分之一。
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物极必反。过多的政府管制直接干预市场进入和企业定价，不能不阻碍市场机制正常发挥配置资源的作用、抑制企业家创新精神、助长官僚主义和各种转嫁自己行为不良后果的道德风险。1960年代，甚至连在罗斯福新政时代为创建美国式管制体制做出重大贡献的兰迪斯，也开始指责管制体制的僵化和无能。他断定“拖沓已经成为联邦管制的标志”，并举例说完成待决的天然气价格的申请要13年，即使把人员增加3倍，在这13年内累计起来的新的申请批准也要到2043年才能处理完毕。
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3-5 管制改革：美国的经验
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“管制改革（regulatory reform）”起源于1970年代中期的美国。像一切制度变革一样，思想解放发挥了前导性的作用。注重经验研究——就是从实际后果、而不是从所宣称的伟大意图来检验经济制度和政策的正确性——的经济学、法学和其他社会科学，从美国20世纪30—70年代发展到登峰造极的管制实践中，发掘出大量资料证明“管制失灵”对经济效率的负面影响，要比所谓的“市场失灵”更加严重。芝加哥大学的斯蒂格勒教授以他关于“管制者是被管制行业和企业的俘虏”的著名发现，获得了诺贝尔经济学奖。不过，只有当奉行中间政治路线的布鲁金斯学会以及耶鲁、哈佛大学的名家们纷纷加入之后，挑战管制主义的思想理论才成为不可阻挡的洪流。
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在操作层面，最先对新政传统开刀的不是保守的共和党人，而是时任参院“行政实践与程序”委员会主席的民主党爱德华·肯尼迪。1974年，肯尼迪请哈佛一位法学教授布雷耶为他准备了一份调查清单，而首批由参院决定调查的项目当中，就包括了航空管制。当然，解除管制的政治荣誉还是要归里根总统。因为正是这位政治能力常常被低估的共和党总统，下决心起用纽约州公共服务委员会主席、前康乃尔大学经济学教授卡恩，出任联邦民用航空局局长。卡恩的施政纲领别具一格：在事事要靠行政审批的民航业引进竞争、由市场接管原来由民用航空局5个委员会作出的经济决定、直到解散联邦民用航空局。
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卡恩的改革后来被冠之以“开放天空”而载入美国管制改革的史册。主要的做法是，政府不再用行政审批（包括听证程序）的办法来干预民航的票价决定和市场进入。航空公司可以自由地、竞争性地决定机票价格，也可以自行决定是否进入还是退出某个市场或某条航线。所有其他公司、新的投资人也可以决定是否组建新的航空公司。结果，民航票价大幅度跌落，而对民航服务的市场需求量急剧上升；一些老牌航空公司走向破产，而新的成功者因为适应市场形势而欣欣向荣。最重要的也许是，美国航空业在竞争的压力下创造了“枢纽港模式”（就是用支线小飞机把各地旅客集结到一些中心枢纽航空港，然后高频率地飞向全国和世界各地的枢纽港）。
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“开放天空”的成功，为里根政府赢得了声誉，也开了美国“解除管制”（deregulation，可以直译为“反管制”）的先河。随后，铁路和货车运输、电信、金融、电力等部门纷纷开始解除自罗斯福新政时代以来形成的“管制下的垄断”体制，按照各行各业的技术特性，引进市场竞争。“解除管制”甚至深入到传统上被认为只能由政府独家经营的业务。新兴的快件专递公司挑战政府邮政，将美国的快件业做成了全球领先的大市场。此外，彼此竞争的民间保安公司部分替代了“独家经营”的警察部门，向社会提供了按照市场规则运行的安全服务。环境保护成为“生意”，因为一些地方接受了经济学家的建议，由议会决定年度性可污染的“额度”，然后各方投标竞买“污染权”。甚至还出现了“民办监狱”这样的新鲜事，就是由“公司化的监狱”通过竞标向政府司法部门“接单”，承担市场化的犯人管理（到1996年，全美有170家公司制的监狱和看守所）。当然，还有美国式的“私有化”：联邦和州通过证券市场出售政府拥有的公司权益，包括国有的铁路公司、港口和机场、军队的商业服务资源以及城市供水系统。
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解除管制并不意味着政府什么都不管了，而是政府从最不适应的领域和环节“退出”，从而集中精力和财力，在需要政府管理的环节加强管理。例如，联邦民航局果然如卡恩和里根之愿被撤销，但是随后又成立了联邦航空安全局。不过，航空安全局不再从事票价控制、航线分配和市场进入管制，而是依法监督、管理各航空公司的飞行安全。在运输、电信、电力和金融领域，解除管制与“重新管制（re-regulation）”交替进行。但是从实质、而不是名称来看，所谓“再管制”就是政府开放了所有这些敏感的、“战略性的制高点”，并在开放市场的基础上探索行政管理的新经验。
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3-6 英国：直接吸取“管制改革”的力量
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比较起来，1970年代末撒切尔夫人领导的市场革命，中心旗号是“私有化”而不是“解除管制”。这是英国国情约束的结果，表明各国总要在各自的经济、政治和社会的具体环境中解决各自面临的紧迫问题。
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作为老牌的资本主义国家，英国国力的逐渐下降源于其竞争力的丧失。到1970年代，“英国”已经病入膏肓，差不多“沦为欧洲的穷国”。要害问题如撒切尔上台前所指出的，是“垄断的国有企业和垄断的工会”导致英国生产率停滞不前，而国家的福利、补贴开支却如脱缰之马。“食之者重，生之者寡”，老牌资本主义照样不堪一击。撒切尔的保守党政府对症下药，选择“私有化”和削减英国工会脱离生产率的福利诉求。
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更值得注意的是，英国政府并没有简单照搬“管制市场”的传统模式，而是直接吸取美国“管制改革”的经验，探索建立更加有效率的政府管理市场的体制。本来，如上文说明，“国有化”是政府直接运用对国有公司的控制权，从内部直接控制国家经济命脉。因此，在国有化模式下，政府与大公司一体行动，国有大公司也不以赢利为目的，所以一般也不需要政府从外部“管制”。那么，当国有公司私有化之后，公司有了私人的股权、甚至被私人资本控股，公司有了市场赢利的动机，会不会利用其既有的大公司“市场权力”，将国家对市场的垄断转化为私人对市场的垄断呢？
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答案是肯定的。因此，在美国解除管制的同时，英国有了“重建管制”的必要性。事实上，撒切尔政府在准备英国私有化方案的同时，非常注重美国的政府管制市场的经验。但是，撒切尔及其保守党思想库对英国病的深刻反思，使得他们对“通过管制重建回潮政府至上”的倾向保持直觉的警惕。加上里根“解除管制”的革命如火如荼，英国得以直接从“管制改革”的经验中吸取营养，而没有掉入传统的政府管制市场的泥潭。
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具体说来，英国的如下四点经验值得中国格外注意。
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第一，出售国有资产（“私有化”）与开放政府垄断市场并举。必须指出，这不是一件容易做到的事情，因为从财务操作的角度看，政府在保持市场垄断的条件下出售国有大公司的股权，卖价通常可以更高。所以，仅仅由增加短期财政收入的动机来“推动”改革，虽然在短期内可以把“行政垄断权”高价出卖，但是竞争的市场没有形成，产业的生产率没有显著提高，公司就不可能更有市场竞争力，也不可能有长久和持续的融资能力。
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第二，政府启动竞争结构的形成。由于英国国有化范围广大，严重窒息企业家创业精神，因此与美国有所不同，并不是一宣布开放市场，很快就可以形成竞争性的市场结构。在这种具体约束之下，英国政府通过立法，设立新公司进入原先政府独家垄断的市场，先形成“双寡头垄断竞争（duopoly）”局面，然后通过逐步增发经营执照，增加市场竞争者的数目，知道完全开放市场准入。英国这样的做法，缺点是政府“挑选”先进入者，可能挑错；而在市场有限开放的条件下，一旦政府挑错了“候选人”，并没有别的办法可以矫正。例如，英国电信市场上由政府特别法令组织的“水星”公司，拥有与大英电信同样的经营权，但是7年之后，其市场份额还是不足10％，与“双寡头竞争”的设计相去甚远。但是，政府有一个大体的开放市场步骤的时间表，有利于投资者、经营者和消费者对未来的体制变化建立一个大体的预期，有利于转型时期协调各方利益矛盾。
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第三，管制机构非行政化。因为政府对正在开放的市场的必要管理，涉及巨大的、多方的利益。建立纯行政机关来管制市场，不但导致管制过程中的信息垄断、权力过于集中而顾此失彼，而且容易发生寻租、设租行为，出现行政腐败甚至政治腐败。因此，英国建立了许多包括产业、消费者、独立的专家系统与行政官员组合的市场管理机构，由专门的法令规定其信息交流、权力运作的程序。就是说，从一开始，就特别注意“监管监管者”的问题。
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第四，逐步扩大市场性监管、减少行政性监管。事实上，政府设立专门机构管制市场，所要达到的目标，比如物美价廉、品质保障、非歧视和市场秩序等等，可以经由各种手段达到。以英国电信管制机构（Oftel）1999年5月发表的《关于1999／2000年电信市场管理计划》为例，可以看到他们把“监管”分为“专门管制机构的监管”、“行业自律性监管”、“竞争对手互相提供的行为约束”（也就是消费者增加了选择权利后，厂商竞相“讨好”消费者以保有市场份额）和“其他政府机构的监管”等四类。在私有化和市场开放的早期阶段，“专门管制机构的监管”要占全部监管的绝大部分，而后，伴随着市场竞争程度的逐步提高，“行业自律性监管”的比重提高，而“竞争对手互相提供的行为约束”越来越占有重要地位。
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如此一来，管制机构就非逐步“自废武功”不可。这与通常可以预期的管制机构不断强化自己权力的“理性行为”就冲突了。英国人是怎样解决这个矛盾的呢？他们的办法，是“承诺”逐步减少管制预算，并给出时间表。还以Oftel为例，作为英国电信业的专业管制部门，不但制定了逐年减少本部门的财政开支预算，将年度预算从1998／1999年的1279万英镑，减为1999／2000年的1263万英镑，2000／2001年的1201万英镑和2001／2002的1197万英镑，并且向社会公布！
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3-7 新管制济经学
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不过，许多学者还是强调管制的不可废除。为了解决老式管制带来的种种问题，一门被称为“新管制经济学”的学问在近年发展起来。这门新学问的背景是“机制设计”理论，就是要用高深的现代经济学理论来为管制提供“指导”，改善政府管制市场的传统模式。
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例如，新管制经济学提出了“激励性管制”的概念。传统的价格管制原则是“成本加成”，就是管制者依据企业的成本加上一个合理的利润来决定价格。但是这样一来，被管制公司就没有足够的动力去降低成本。当然，管制者可以去核查企业的“真实”成本。可是，成本并不那么容易被核查，因为“公司会掩盖低成本的事实”。况且，即使管制者能够神奇地把垄断公司的真实成本核查得一清二楚，由于缺乏控制成本的内在动机，已经发生的真实成本是否真正是“低成本”，还是大有疑问。结果，无论引入多么高明的成本核查程序，被管制企业的成本状态还是“糟糕”和“不尽如人意”。这就给新管制经济学提供了用武之地，一个“高效能激励性方案”被提了出来，这就是所谓“最高限价管制”。
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按照设计，政府管制部门的最高限价等于一个固定价格合同，公司每增加1元成本就减少1元净收入，这可以激励企业节约成本。另外，最高限价可以矫正“成本加成管制模式”的“价格结构不合理”，而在最高限价的新模式下，只要（平均的）价格总水平不超过最高限价，公司就可以针对不同的客户收取不同的费率。这样，最高限价在理论上可以符合Ramsey定价原则，那就是在保证被管制公司利润不为负的条件下，定价使“社会福利最大化”。
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其实，从斯密（1776年）到科斯（1945年），经济学的“古老观点”就已经指出，那些具有高固定投资成本、平均成本高于边际成本的行业，如果按照边际成本定价，一定导致亏损。可是，高于边际成本的定价，又怎样保证“社会福利”不受损失？出路就是“适宜的价格分歧”，即“必须在那些给公司带来正效益的价格中找出各种受消费者欢迎的服务的价格”。这里的关键词是“各种”，就是说，差别定价。
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但是，切莫过早欢呼理性的胜利。因为至少还有一个问题没有解决。最高限价怎么就能够恰好被政府管制者定在“保证公司不亏损而使社会福利最大化”的水平？这里，经济学理论的精妙又一次依赖于一个前提性假设，那就是管制者要知道被管制公司“成本状态”的充分信息。否则，在“保证公司不亏损”里，就已经含了一块“租金”，成本被高估的公司在最高限价规则下，照样可以得到与其控制成本的努力无关的收益。这表明，新管制经济学的最高限价方案并没有因为利用了更复杂的理论工具就注定“优于”成本加成合同，因为传统模式“尽管对降低成本的激励不够，却能够有效地榨取公司潜在的寻租”。
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