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3-9 小结：避免“管制主义”泥潭
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市场是难免要出错，也常常能够通过自发的利益交易过程纠正各参与方错误的预期、决策和行为。市场就是在不断地出错和纠错的过程中，交换、处理专业化引起的巨大信息，刺激各方学习并获利。但是，市场作为一个过程并不免费，无论出错还是纠错都需要耗费时间和其他资源。总有人要为市场的出错纠错过程付费。因此，人们总是希望——那些错误的理论和学说常常助长这类希望——减少市场过程的代价，或者由别人、而不是自己来为市场过程付费。
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政府管制就是在这样的背景下发生的。管制的严格含义是政府运用行政权力直接干预价格和为市场准入设置障碍。即便在“私产＋民主”的西方资本主义国家，管制也容易被看成能够替代市场的出错和纠错，政府可以直接防止错误的发生。至于政府管制市场的代价，那通常由社会和全体市场参与人支付，所以它总是显得比市场代价更不容易引人注意、甚至让人觉得可以接受。
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管制容易形成巨大的既得利益集团，包括以接受管制为条件、换取阻止市场竞争威胁“好处”的市场参与者，也包括作为“政府分支”的专业管制官僚。后者凭借高度专业化的管制知识，攫取了凌驾在市场竞争之上的、往往难以制衡的管理权力。在各种不同的政治约束机制下，这些权力或大或小地成为腐败的源泉。过度管制的另外一个重大影响是，烦琐的审批制加大了市场交易成本，大大压制了企业家精神，导致社会创新的严重不足。西方主要资本主义国家的历史经验表明，即使“成熟的市场经济”也不能自动免除“管制自我扩张”的逻辑。
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但是，“管制”引发的经济增长低效和停滞，是可以观察到的现象。在任何一种政治框架下，政府运用行政手段直接干预价格和市场准入，无一例外导致经济损失。管制体制越庞大、越完备、持续的时间越长，资源配置的效率损失就越严重。这里最基本的经济学总结，就是没有任何一种行政机制，可以与开放市场条件下的竞争定价机制在经济效率方面等价。管制市场准入，等于宣布政府有能力“挑选”所管制行业里最能干的企业家和最优秀的公司；管制价格，等于宣布政府有能力通过诸如成本加价等计算公式来制定所管制产品的“合理价格”。遗憾的是，在经验事实可以检验的意义上，政府——作为市场经济必不可少的守夜人——从来就没有能力做到以上两点。
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持续的、大规模的管制积累起来的巨大利益矛盾、不协调和停滞，要求全面改革管制政策、法律和相应的经济体制。“管制改革”的出现不是无缘无故的。它需要一定的政治条件，也通过释放巨大的经济潜力给主张改革的政治集团以巨额回报。
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产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） 第四部分 重视自己的经验
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4-1 中国在国有经济改革、政企分开和政府职能转变的历史进程中，早就遭遇了“国民经济命脉”部门的改革攻坚战
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20世纪80年代末，我国就着手开放原来半军事化管理的民航业，实施独立核算的公司化经营、组织多家竞争、引进市场机制。90年代后，开始了电信和邮政体制的改革，并提出电力、高速公路和铁路投资和营运体制改革的新任务。根据已有的改革实践，本部分概略地讨论中国在这些部门开放市场的经验和教训。
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4-2 基本经验和教训之一
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坚持开放市场、引进竞争、打破垄断的基本方针。民航、电信、铁路、电力等部门，历来被看作国民经济的命脉。从技术经济的角度来看，这些部门是国民经济运行的基础设施，担负着向所有其他一切部门提供服务的职能。此外，这些部门对国防和广义的国家安全具有重要的影响，其战略价值常常不单单用货币来衡量。要在这些部门形成全国性的服务能力，需要数额巨大的投资，经历很长的投资建设周期。主要由于这些原因，使得人们长期认为，国民经济的基础设施部门，可以、也只能够实行垄断经营。如果说美国对这些部门长期实行的是管制下的私人公司垄断，我们这样的社会主义国家，就必须实行公有制的垄断，或者说国家垄断、政府垄断。
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但是，运用行政的力量实行垄断经营、排除市场进入，在任何政治制度下形成了类似的经济行为和经济效果。这就是，垄断部门因为过分的政府保护而不求进取，服务质量低下、价格高昂、缺乏创新和进步。基础部门向全社会转嫁其低效营运的结果，就是国民经济整体的效率大大下降，并加剧了国民所得分配的不公平性。
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中国的基本经验是，以试验、探索、渐进的办法，逐步证明原本国家垄断的命脉部门，也是可以并应该打破垄断、引进竞争和开放市场的。在思想冲破禁锢的态势下，我们不难发现，各个基础设施部门，都可以根据自己的技术经济特征，在不同的环节、不同的层次上，引进市场竞争。以电信为例，早先的认识是，增值业务可以开放竞争、但基础电信业务不适宜开放。但是，开放电信增值业务的良好效果，鼓励我们探索开放基础电信业务的竞争，进而又探索开放基础通信网络的市场竞争。这表明，基本方针对头，就会产生逐步推进的力量。否则，全国6—7家拥有独立网络、互相竞争又互联互通的电信营运商的格局，是不可能出现的。同样道理，航空、铁路、电力的市场开放，都是分层次、分环节展开的。基本经验是，开放市场的方针坚定而不动摇，操作上的推进是可以渐进的。
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4-3 基本经验和教训之二
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政企必须分离。国家垄断的实质是政府直接从事经营活动。因此，我们不能仅仅注意美国的管制改革的经验，而必须同时注意西欧国家改革国有化的经验。更重要的是，我们必须认识到传统的计划体制的“行政全能”特征，就是经济活动、特别是命脉部门的经济活动，已经高度行政化甚至军事化。在这样的背景下，仅仅成立一些附属于政府管理部门的挂牌公司，断然不能解决问题。必须在参与市场竞争的公司与承担市场秩序管理的政府部门之间，有清楚的、制度性的界分。1993年中国政府决定成立联通公司来与中国电信开展竞争，方针是正确的，行动在全世界看也相当领先（其时，新加坡和香港还没有类似行动），但是，我国电信市场的竞争程度，到1998年还远不尽如人意。1999年中国对原邮电部实施的改革，2000年电信重组的力度举世瞩目，表明政企分开对于打破原有的既得利益结构是重要的。更重要的是，政企分开为未来的市场秩序奠定制度基础，防止政府的管理权力与市场利益搅在一起。
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4-4 基本经验和教训之三
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价格机制是关键。传统的观念把基础设施部门排除在市场竞争的体系之外，最基本的“信念”就是作为命脉部门的经济资源配置，不应该以价格机制为基础。基础设施部门的供求，远离市场竞价的基本原则——出价高者先得到买的机会、索价低者先得到卖的机会，而主要靠计划价格加数量配给来调节。结果，我国基础设施部门，长期以来就被两种偏差主导，造成大量的资源浪费。第一种情况，基础设施部门的产品和服务的计划定价偏低，导致严重的供不应求。第二种情况，为了补偿基础设施部门长期的投资不足，计划取费水平过高，又人为加大了国民经济其他部门和居民消费的生产、生活成本。大体来看，对于基础设施部门未加以改革的时候，第一种偏差是主流，基础设施部门因为发展不足而拖了国民经济增长的后腿。而当对基础设施部门实施了初步的改革、但垄断尚未打破之际，第二种偏差又很快上升为主流，基础设施部门的价格上涨过快，刺激重复建设、抑制经济需求。
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这实际上已经表明，用行政定价这样笨拙的办法，是不可能在技术变化加速、分工体系日益复杂的条件下，把基础部门与它们形形色色的“客户”有效连接起来。基础设施部门无疑是有特殊性的，但是，它并没有特殊到可以使价格机制失效。多方竞价的体制看起来很“乱”，但惟有如此，才能灵便地调节供求、适应技术和市场千变万化的需要。
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但是，至今关于基础部门定价机制的认识还是没有完全摆脱“特殊论”的主导。这不奇怪，因为我们至今为止，还没有在基础设施部门大规模实践市场定价的经验。可以总结的，是一些局部的经验和教训，比如民航票的折扣竞争、禁折令风波和最近再次松动的尝试，部分地区电信与有限有线电视之间的“违规竞争”，两大移动通讯公司的价格竞争及其刺激需求和扩大市场的效果，新兴的IP电话市场的价格与市场需求量之间的对应关系，铁路票价与“票贩子”活动的关系以及关于春运铁路票价问题的争论，还有已经立法、并在一些地方和部门开始的“价格听证制度”。所有这些，都局部地涉及了基础设施部门的价格机制问题，值得仔细总结和讨论，为更大规模在基础部门运用价格机制提供条件。
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4-5 基本经验和教训之四
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开放市场与竞争主体的产权改革并举。人们曾经认定，在经济命脉部门放开市场与向市场出售国有公司控股权——通常被冠之以“私有化”——的英国经验，我们这样的社会主义改革只要学一半就应该适可而止。就是说，只要有计划地组织国有公司之间的市场竞争，但是仍然保持国有经济对该产业部门的垄断和控制，是可行的、甚至具有战略上的重要意义。
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但是，我国的实践经验已经表明，仅仅在国有公司之间组织市场竞争的“设计”，虽然立意远大，但是无法回应以下三个方面的严重挑战：
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第一，基础产业的市场开放是国民经济开放的一个重要组成部分，基础设施产业在开放的同时，需要大规模的技术改造，以增强在未来的国际竞争能力。为此，利用国际国内资本市场筹资融资势在必行，这就不可避免地要向市场出售国有大公司的部分控制权，改变国有资本独资经营的传统结构。
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