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第二，顶层设计的发展思路与民主法治的改革推进具有相互促进的作用。众所周知，中国改革开放以来经济社会发展取得了来之不易的成绩，不但中国成为世界第二大经济体，而且“中国道路”引起了世界政界和学界的广泛关注。但由于中国社会民主和法治制度建设远远落后于经济改革的实践，一系列社会矛盾爆发，尤其是涉及社会公平、公正的改革举措出台势在必行。如果不能正确地解决这些矛盾，将对中国未来的经济和社会发展产生破坏性的影响。
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显然，要解决这些问题，一方面要建立健全民主制度，借鉴发达国家的法治模式和经验；另一方面，顶层设计的作用不可小视。而顶层设计不可能来自民间，也不可能来自百姓。这方面，社会精英和学者都负有重要的社会责任，他们既可以传播民间呼声，又可以表达革新思想，供顶层设计借鉴和参考。但学者显然不能代替顶层设计，这一点学者与百姓无异。
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顶层设计广泛存在于社会主义的计划经济体制之中这一点非常好理解，而有的人不理解顶层设计也适用于建立社会主义市场经济体制，甚至认为顶层设计等于计划经济思维，这种看法值得商榷。至少在中国改革开放的阶段性推进过程中，顶层设计不但需要，而且重要。因为任何远大的目标都需要脚踏实地、一步一个脚印地付诸实践。国家改革和发展的每一步，都会留下顶层设计的印迹。因此可以说，做好顶层设计，对于制定更加重要的阶段性战略决策和措施而言是必需的，与中国的民主与法治建设并不矛盾，可以起到互相补充和互相促进的作用。
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第三，顶层设计同样要接受时间的检验和历史的考验。纵观国际历史，顶层设计正反两方面的例子实际上一直存在，花样也在不断翻新，给我们许多启示和思考。从独裁者萨达姆到卡扎菲，都是集权力于一身的顶层设计者，他们成也独裁、败也独裁的悲惨下场，就是因为顶层设计的思路和作为违背了广大民众的意志，失去了其存在的群众基础。而这种顶层设计一遇打击，顷刻就会瓦解。前苏共总书记戈尔巴乔夫顶层设计的新思维也未能挽救苏联命运，盖因其顶层设计的前提，即群众基础，已不复存在。
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“皮之不存，毛将焉附？”苏联的终结未能如戈氏顶层设计之所愿，但却意外开启了一个新的时代。这就是历史的阴差阳错，可供后人继续研究和思考。但顶层设计的客观存在和历史作用却不容忽视。顶层设计也存在失败的可能性，需要常人所不具备的勇气和魄力。而负责顶层设计的执政党和政府，则要制定好改革试错的纠错机制。
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顶层设计是个好东西。在不同的历史时期和发展阶段，顶层设计都没有错，错在顶层不设计、不想设计、不愿设计或不敢设计，因而错过改革的良机。
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（二）顶层设计的认知误区
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目前，在中国的政治语境和文化语境中，“顶层设计”一词已被广泛使用。虽学界存在不同看法，但顶层设计的客观存在和实践意义都不言自明。如果没有顶层设计，不仅中国的民主进程无法推进，很多民生问题无法解决，就连改革不合理的制度和体制也无从谈起。应该明确的是，我们把各种美好的愿望都寄托于顶层设计，并不是说顶层设计的所有改革举措都是完全正确的，是不需要实践检验的。恰恰相反，目前党和政府的顶层设计存在较强的纠错机制，不管是内生的，还是由于国内外形势所迫，抑或借鉴各国的经验教训，它确实帮助党和政府渡过了难关，促进了改革和发展。
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现在面对中国改革和发展中出现的新问题，有部分学者提出，中国需要第二次“南方谈话”，显示出对改革的关注和焦虑，同时依然对顶层设计寄予了厚望。我倒认为，历史有时会出现惊人的相似，但推进中国改革和前进的绝不只是一种形式。我们可拭目以待。作为一种路径设计，顶层设计从来就不是新事物。社会转型期，顶层设计不但必要，而且越早设计，就越能掌握主动权。在此，针对目前社会对顶层设计存在的一些认知误区，我仅抛砖引玉，集中谈谈以下五个方面的问题。
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第一，顶层设计是个好东西，尽管可能不是最好的东西。顶层设计不能解决所有的问题，但可以解决许多重大问题。邓小平对高考制度的改革和朱镕基对政府机构的改革这两个顶层设计的例子，是中国改革开放过程中阶段性推进改革的成功实践，其意义已被中国社会发展的事实充分证明。
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第二，顶层设计的思路和由此形成的方针政策，来源于社会发展和经济建设的实践经验。我所说的“顶层设计不可能来自民间，也不可能来自百姓”，主要是针对现实社会中制度统治构架和决策机构的作用。而决策机构在不同的体制和国家中的功能是不同的。西方体制中制度作用比较大，而在中国目前的体制中个人的作用比较大，尤其是党和政府领导人的作用至关重要。因此，在现有体制下，强调顶层设计的重要性不言而喻。虽然顶层设计也会走入误区，也会犯错误，但总比“顶层不设计、不想设计和不敢设计”要好。当然，任何体制和制度构架的自我纠错机制都是必需的，也是顶层设计从实践中来到实践中去，再形成正确设计思路的一个实践过程。
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第三，顶层设计与基层设计相辅相成，互相促进。没有各行各业和亿万群众在改革开放中的基层工作、实践和设计，就不会有符合中国国情的顶层设计。基层设计的任何好的设计思路和改革实践都需要得到顶层设计的认可，基层设计显然无法代替顶层设计。如改革开放初期发源于安徽凤阳小岗村的联产承包责任制，就是从基层设计开始的，不是顶层设计者坐在办公室里想出来的。但是我们不能忽视的现实是，即使如此具有划时代意义的改革大事件也和顶层设计密切关联。如果没有顶层设计的许可，小岗村的基层设计不会推广到全国，此后一系列改革开放的政策也不会实施。所以有学者认为，不存在顶层设计，只存在顶层许可。而我认为，顶层许可属于顶层设计。我们不能只把顶层设计理解为一种政策设计的思想或思路，它包括了政策制定的调研、实践、总结、设计、贯彻和施行。这才是其重要的实践意义。
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第四，强调顶层设计的实践意义，不排除对世界上各种先进的社会制度和民主制度改革的研究。有学者认为强调顶层设计的实践意义，是呼唤领袖和明君的一厢情愿；也有学者认为顶层设计是鼓吹英雄创造历史，抹杀人民群众创造历史的作用；还有学者认为顶层设计不如公开辩论。这些观点都有合理之处，但我要强调的是，顶层设计的阶段性并不排斥与民主制度改革和公开辩论改革举措同时进行。同时，顶层设计也不能囊括所有的制度改革。
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第五，上文在论述顶层设计的实践意义时，我所举的卡扎菲和萨达姆两位独裁者悲惨下场的反面例子，一是为了说明顶层设计也会有坏的结果，二是为了说明顶层设计自我纠错机制的重要性。显然，他们的顶层设计，背离了其统治下的广大人民群众的意愿，也缺乏纠错机制。因此，他们的顶层设计无异于自掘坟墓。至于对戈尔巴乔夫顶层设计新思维所带来的后果，目前理论界争议颇多，仁者见仁，智者见智。我认为他的改革新思维虽未能完全如愿（包括把个人安全和荣辱置之度外），但无意中开辟了俄罗斯民主制度建设的新时代。所以我认为他是顶层设计的实践者，也称得上有魄力、有担当的政治家。
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（三）顶层设计的突破口
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如果说土地、农民、国企改革等十大问题是顶层设计横向上需要正视和解决的问题，那么改善党的领导，财政供养系统“瘦身”以及大力发展民间社会组织则是顶层设计在纵向上的突破口。唯有如此，才能牵住改革的牛鼻子，找准改革的突破口，为解决上述十大问题奠定基础。
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第一，党的领导实行属地化改革。
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从目前中国和世界其他地区的现实情况来看，中国必须坚持和加强中国共产党的领导。任何企图削弱和取消中国共产党领导或实行多党轮流执政的观点和想法，都是不切实际和不现实的，或者说在中国完全不具备可行性。
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但是，加强和改革党的领导，绝不只是搞什么“党内民主”和有限的“选举”那么简单。在当代中国，离开了中国共产党的领导，在社会各个领域和组织内大范围地推行民主和选举只会带来更多的混乱，无助于问题的解决。因此，加强党的领导的现实选择是：党的领导实行属地化，即研究取消党在经济社会生活中的双重领导架构，改变党对政府机关、社会团体、事业单位、行业协会、国有企业和各类经济组织的领导方式，形成中共中央、省委、市委（县委）、乡镇党委和村（社区）一级基层党组织五级架构，任何社会组织中的基层党组织分属于地方一级党组织的领导。这样不仅能提高党组织的整体性和战斗力，解决多年来存在的党政不分的问题，也能减少党组织、政府组织和其他经济类组织的重叠管理，同时能提高政府及其他社会组织和企业的工作效率，还能减少党员干部寻租腐败的机会。尤其在当代中国，大量的经济腐败案件中的主角都是党员干部，这样很容易将个别党员干部的行为放大为全党的形象，从而引起广大群众对党组织的不满，削弱党组织的凝聚力。如果实行党的领导属地化后，随着党政分开和党员干部在政府机关和其他经济组织中人数的减少，党员干部腐败案件也会明显减少。这样不仅能够提升党员干部的综合素质，也有利于增强广大人民群众对党的领导干部的信任。从中国社会的长远目标发展来看，这项利国、利民、利党的改革宜早不宜迟。
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第二，各类社会团体和组织应退出国家财政供养体制。
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目前，中国社会的宏观税负已占到GDP的30%以上，高于世界上许多国家。国家行政成本奇高，财政供养的人数和范围不断扩大，已成为社会顽疾。如果不从根本上加以改变，将严重影响中国经济社会的发展。如果纳税人供养了过剩的公务员，或者说公共财政供养的所谓公务人员根本不是为纳税人服务的，那么这种制度设计显然是不合理的。这既不符合科学发展观，也与建设和谐社会的理念格格不入。应该实行全方位的大胆改革。
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因此，从国家改革和中国社会长期发展的实际出发，应该认真研究让各种社会团体（包括各党派和其他政治组织）等非政府组织的工作人员退出政府公务员序列，不再由国家财政负担人员费用和办公费用，改由本组织自行解决。这样，中国的行政成本将大大减少，中国的宏观税负将大为减轻。实行此项改革，无疑会大大激发广大纳税人的工作积极性，释放出难以估量的经济活力。
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第三，大力发展各种非营利性的社会组织和民间智库。
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非营利性社会组织是国家经济建设和社会发展的重要组成部分，既非由国家财政供养，也不以赢利为目标。这类组织目前存在着法律地位不明确、机会不均等、准入不公正和工作机会不公平等问题。因此，许多社会组织一直处于“犹抱琵琶半遮面”的状态，在实际工作中阻力重重。在实践中已经发展得较为完善的行业协会，却不能创办本专业的刊物。中央一再讲要推动文化体制改革和市场公平竞争，但这等好事行业呼吁了很多年就是得不到解决。还有的行业本应成立行业协会，却因找不到主管部门而不能进入。这种既能促进行业发展又能解决就业的好事为什么得不到政策支持？还有民间自发成立的研究所、研究中心等一类组织在允许登记一段时间后也被明令禁止。至于国家各个部委的研究院所等，主要靠财政供养，发挥的作用十分有限。
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当然，由政府供养的智库在中国目前的体制下是必需的，但应尽量减少。而像团中央、中国妇联和中国足协等一类社会团体和组织，本应属于非营利性社团，但其人员编制却享受财政拨款和公务员待遇。这种不公平现象和社会组织管理体制如不加以改变，将成为中国经济和社会发展的阻力。
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