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事实上，在上海市郊、浙江宁波以及安徽的集体建设用地流转试点镇，我们都看到类似的经验。各地“只做不说”的事情，远远超过公开报告的规模，这说明“集体和农户非农建设用地流转权”是一项广受欢迎的产权制度安排。各地集体建设用地流转方式的共同性在于，破除政府对土地一级市场的垄断，大大降低建设用地市场利用的交易费用、增加了集体和农民合理分享工业化、城市化带来的土地增值机会，同时改善了资源配置与收入分配。这类实践也减轻了政府以强制征地来满足工业化、城市化的负荷，使政府有可能把工作重心转向城市规划和市场秩序的维持，并减少官员个人的寻租空间。从经济效率的角度看，分权供地模式比集中供地模式能够更灵敏地吸收各类相关信息，因此分权供地模式下形成的地价，更准确地反映土地的相对稀缺程度，为有效配置经济资源提供基础。
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发展土地的市场转让权，还遇到的另一个问题，就是地区之间不同土地用途的收益率的高度不平衡。按照经济原则，如果在城市建设用地边际生产率较高的地方，扩大土地供应，就可以增加资源配置的总效率。但在目前我国的土地用途管制条件下，各地的建设用地指标、耕地占补指标以及耕地保有率的确定，却从来不服从经济原则。行政等级的高低、政治平衡考虑、地方相对的谈判力和影响力等非经济因素，对各类土地指标的分配发生重要影响。因此，在土地资源利用的经济原则与非经济原则之间存在一个制度性矛盾。
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调查发现，各地在实践中发展起来的“指标交易”，为缓解这个矛盾提供了地方性解决方案。例如，苏南工业用地的边际生产率大大高于苏北地区，因此苏南就出一个价来购买苏北地区补占耕地的指标。类似的，浙东与浙西的土地指标交易，长沙市与郊县及省内“发展中地区”的交易。浙江义乌市只是一个县级市，却又是一个小商品交易的“国际大都会”，商用土地的边际生产率高得惊人，而商用土地供给不足已经构成严重的制约。形势逼迫之下，义乌市最近提出能不能向甘肃或宁夏购买建设用地指标，并表示在付出有吸引力价格之外，还考虑增加“定点就业机会”。在经济逻辑上，土地指标交易总可以在收益率不同的地区之间发现一个对双方都有利，从而增加社会总经济效率的成交价位。在经验上，计划指标交易——例如外汇额度交易——曾经是我国市场经济形成的一个重要途径。可惜现行土地制度没有给这类指标交易提供合法性，对“违规”的恐惧抑制了土地指标交易的潜在规模，也妨碍发展出更成熟的交易形式。
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本次调查中，恰逢“银根”“土根”双紧的特殊时期。所到之处，不断听到“投资项目等地”的呼声，让我们领略在城市化推动的经济高速增长背景下，实行紧缩政策不得不付出的高昂代价。我们也观察到，既有城市和工业用地存量没有得到充分有效利用，闲置半闲置的状况在许多地方多有所在。这涉及我国经济运行多年来的一个顽固病症，那就是所谓“重增量、轻存量”。其实在一个转让权没有得到清楚界定的体制里，正因为存量资源转用的交易费用高得怕人，才迫使经济活动主体不得不更热衷于做增量文章。因此市场需求一旦形成，我国投资的增加总是来势凶猛。问题是，有什么招数可以显著降低利用存量资源的代价，从而刺激存量利用的水平和规模呢？
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长沙的经验部分地回答了这个重大问题。据了解，长沙市属国有企业共91户，到2003年底已完成改制的60户。这60户企业仅占用的土地就有1.5万亩。但是在市场上，这些账面值平均仅为每亩7万元的土地却可以按每亩80万元的价格出让。这就是说，仅土地盘活就可以使企业资产升值10倍不止，利用市场力量重组存量资源似乎轻而易举。问题是传统国有企业的土地上附着了大量职工，而国家对他们负有没有明文合约可查的“隐形债务”。安置好这些职工，国有企业的存量资产才可能投入市场重组。最大的难题，是怎样筹措安置工人的“改革成本”。长沙在这方面做了可贵的探索，其中最重要的经验，是市政府用工业发展资金来为企业改制筹资。以闻名三湘的浦沅集团重组为例，改制前该公司的总资产等于总债务，在财务上已经接近于破产。经过改制重组，特别是引入了外部投资人之后，浦沅集团不但显著改善了财务状况，且迅速形成有市场竞争力的工业生产能力，公司赢利能力大大增加。现场调查估算的结果是：外来投资方在长沙政府全力支持下全部的重组投资共4.3亿，但是如果要经过新上项目的途径形成同样的生产和赢利能力，至少要投资30亿。
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事实上，闲置半闲置的土地存量资源何止于个别城市的地方国有工业企业？从农村大量占地的“空心村”、农户超标准占用的宅基地、曾经辉煌的乡村企业和各类乡村建设用地，直到大中小城市和市镇，我们到处可以看到土地资源的浪费和非经济占用。这并不难理解。在经济制度偏离以转让权为中心、经济政策偏离了以降低交易费用为基准的地方，占用土地资源的机会成本如此之低，势必刺激很高的占地需求。仅仅靠愿望和口号并不能改变这种局面。我们必须在地方的实践经验中寻找可能解决这个问题的政策思路的源泉。
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政策建议
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一方面，我们认为有必要提请决策部门注意，在“供地融资”中可能包含着加剧经济波动的力量。由于金融加速器的作用，供地对经济的影响可能在相反的方向上对称地放大。因此，下达行政禁令停止供地的做法，可能妨碍政府根据宏观经济条件的变化灵活决定需要采取的政策措施。另一方面，下达禁令因情况变化又不了了之的做法，又可能导致下一步各方博弈行为异常。
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从长期政策的角度考虑，我们认为全盘改革现行征地制度和建设用地管制制度的时机已经成熟。改革的基本方向是从根本上消除我国土地“半货币、半商品”特性，回归其可由市场交易的商品本性。我们认为“货币归货币、土地归商品”，不但利于宏观经济调控，而且可以在城市化进程中提高资源效率、改善收入分配。土地制度要从城市化驱动经济增长的大局来考虑，改革的目标模式应该是在清楚界定转让权的基础上，建立一个管理良好的土地市场。根据地方性的制度创新探索，我们建议推出配套的土地改革政策，主要是：国家严格限制并逐步缩小征地的范围和规模；政府按照市价原则补偿征地；修订“城市土地为国家所有”的宪法条款；开放城乡建设用地一级市场，允许农民的集体土地所有权、农户承包权以及宅基地永久使用权入市交易；进入市场流转的农民集体土地所有权和农户承包经营权，可以依法抵押；改善土地规划和用途管制制度，试行各类土地指标的跨地区交易；改革现行税制，为全盘实施土地资源税准备条件。
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缩小国家征地范围。严格界定政府的征地权，政府仅在法律严格规定的公益用地范围内，拥有征地权。即便是公益征地，也可以由用地方与供地方先行谈判，凡可达成协议的就不动用征地权，只在达不成协议的情况下才经过一定程序动用政府的最终征地权。这可以增加公益项目决策的科学性，增加市场机制在公益项目建设中的作用，为公益项目的民营操作提供制度空间，减少政府征地的执行成本。
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确立征地按市价补偿的原则。改革现行按“土地原用途收益”为补偿原则，实行参照市价补偿的新原则。道理有三点：第一，为公益，也不能要求一部分国民付出更大牺牲。第二，从执行成本来看，按市价补可以限制政府使用这个征地权，政府征地会受到其可用财力的约束。第三，各地经济发展水平不同，土地供求不同，按市价补的原则可以适应各地情况，又容易识别。政府征用农地的补偿必须发给土地承包权人——农户。农村集体作为承包经营土地的发包方，可以接受政府的委托，协助办理征地和征地补偿发放的工作，降低交易费用，但不能截留、挪用征地补偿款。
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在严格限制国家征地范围的同时，开辟其他合法通道以满足经济增长对农地转用的需要。考虑修改宪法和土地法有关条款，开放集体建设用地的流转市场，允许农民集体和承包农户以多种方式转让各类集体建设用地，结束国家对土地一级市场的垄断。在符合土地利用规划和土地用途管制的前提下，集体和承包农户都可以选择多种合约形式实现土地的转让和转用。对于千家万户农民进入非农土地市场可能引起交易费用过高的问题，可以通过自愿基础的合约和组织的选择来解决。农村集体可以接受农户的委托，集中开发非农建设土地或设施，但不能违背自愿原则、侵犯农户的转让权。
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为保障农户权益，使农户的土地承包权真正成为土地流转的基础，防止少数人以集体的名义侵犯农民产权，需要考虑配套改革：第一，进一步延长土地承包经营的期限，或规定承包到期承包农户拥有续约的优先权利，使土地承包年限不低于土地出让年限（50年及以上）；第二，农户的经营土地转让权可以在合乎规划的前提下，依法扩大为非农用途的转让；第三，建立统一的土地产权登记制度，消除国有土地与集体土地的制度差别，农户的土地承包权和建设用地可以抵押。
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允许跨省区的土地指标交易，以市场手段来部分校正各类土地指标分配中难以避免的非经济因素，考虑更大限度发挥市场力量在调节土地使用方面的作用，建立全国性的土地指标交易中心。
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进一步改革关于土地的税制。在完善地籍管理，完成与土地相关的产权登记、发证的基础上，研究实施土地财产税，从根本上改变现行税制仍然具有的“鼓励占用、打击生产和交易”的不合理性，并改变地方政府的财税基础。
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为实现上述政策组合，不但需要全面修改《土地管理法》，而且需要修改关于“城市土地属于国家”的宪法准则。考虑到围绕征地改革的利益格局的大调整，以及人们的观念和认识不可避免地存在较大分歧，我们认为不应急急忙忙启动法律重修，而建议考虑吸收我国城市土地使用权市场化的历史经验，逐步、渐进地完成土地制度更根本的变迁。具体来说就是考虑以下程序：
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——先由全国人大常委会宣布《土地管理法》列入修订程序，并授权国务院在《土地管理法》没有完成修订之前，在授权地区试行一些与现行土地法律不相一致的办法，包括提高征地补偿水平、开放城市一级土地市场，允许集体土地或农户承包地进入土地市场，土地市场建设和管理等；
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——动员社会各界关心征地制度改革和土地法的修改，广泛研究国际经验和我国自己的经验，在局部实验和全面研究的基础上完成法律修订；
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——在完成对现有土地管理法修订之前，要考虑是否对近年征地补偿过低的农民，做某种形式的补充补偿；这些补偿可以包括：在普遍的大检查的基础上制定补充补偿政策，选择严重的个案重点解决，从中央和地方政府的卖地所得中取出一个数额（或比例）用于农村教育、卫生的开支；为了保证这些补偿的使用效率，可以考虑以教育券或医疗券的形式向农户发放。
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最后，我们再一次强调整体政策选择的全局意识。20世纪90年代以来，我国城市化加速，推动了全国规模的农地转为非农业用地的浪潮。但是，在现行土地制度下，相关利益主体的行为不可避免地扭曲。因此伴随城市化的加速，城乡协调发展受到很大冲击，农地转用的资源配置效益十分低下，农民土地权益遭严重剥夺。同时，围绕土地的社会冲突呈上升趋势，特别是政府机构和官员个人违法、违规屡禁不止，土地腐败严重。但是，我们又必须看到，城市化加速不但合乎国民经济发展的要求，而且也是包括农民在内的多方面经济利益实现的基本途径。因此必须肯定，问题的根源不是城市化，也不是市场关系的深化刺激的城市化加速，而是约束我国城市化的土地制度的历史性滞后。根本问题是，现行法律在允许政府按市场原则转让土地的同时，却仍然维持政府独家征用农地的垄断，禁止和限制农村集体和承包农户对非农建设用地的转让权。
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正是对土地转让权的不当管制，使市场价格机制不能在土地资源配置中发挥正常作用。要从根本上解决问题，必须全盘改革现行土地产权制度。仅靠清理整顿土地市场、紧缩农地供给，不但不能从根本上解决问题，而且可能加剧国民经济的波动。
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[1]参加本文课题研究的师生包括：宋国青、卢锋、刘守英、柏兰芝、蔡辉明、张晓亮、彭凯翔、周其仁。本文由周其仁执笔，于2004年6月14日完成并提交，2011年4月修订正式发表。
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[2]见《国际金融报》2004年03月29日第五版。
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