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1704512131 ——在完成对现有土地管理法修订之前,要考虑是否对近年征地补偿过低的农民,做某种形式的补充补偿;这些补偿可以包括:在普遍的大检查的基础上制定补充补偿政策,选择严重的个案重点解决,从中央和地方政府的卖地所得中取出一个数额(或比例)用于农村教育、卫生的开支;为了保证这些补偿的使用效率,可以考虑以教育券或医疗券的形式向农户发放。
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1704512133 最后,我们再一次强调整体政策选择的全局意识。20世纪90年代以来,我国城市化加速,推动了全国规模的农地转为非农业用地的浪潮。但是,在现行土地制度下,相关利益主体的行为不可避免地扭曲。因此伴随城市化的加速,城乡协调发展受到很大冲击,农地转用的资源配置效益十分低下,农民土地权益遭严重剥夺。同时,围绕土地的社会冲突呈上升趋势,特别是政府机构和官员个人违法、违规屡禁不止,土地腐败严重。但是,我们又必须看到,城市化加速不但合乎国民经济发展的要求,而且也是包括农民在内的多方面经济利益实现的基本途径。因此必须肯定,问题的根源不是城市化,也不是市场关系的深化刺激的城市化加速,而是约束我国城市化的土地制度的历史性滞后。根本问题是,现行法律在允许政府按市场原则转让土地的同时,却仍然维持政府独家征用农地的垄断,禁止和限制农村集体和承包农户对非农建设用地的转让权。
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1704512135 正是对土地转让权的不当管制,使市场价格机制不能在土地资源配置中发挥正常作用。要从根本上解决问题,必须全盘改革现行土地产权制度。仅靠清理整顿土地市场、紧缩农地供给,不但不能从根本上解决问题,而且可能加剧国民经济的波动。
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1704512137 [1]参加本文课题研究的师生包括:宋国青、卢锋、刘守英、柏兰芝、蔡辉明、张晓亮、彭凯翔、周其仁。本文由周其仁执笔,于2004年6月14日完成并提交,2011年4月修订正式发表。
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1704512139 [2]见《国际金融报》2004年03月29日第五版。
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1704512144 改革的逻辑(修订版) [:1704510119]
1704512145 改革的逻辑(修订版) 试办“土地交易所”的构想[1]
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1704512147 ——对成都、重庆城乡综合配套改革试验区的一个建议
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1704512149 重庆、成都宣布成为城乡综合改革试验区的时候,笔者正在成都开会。那次讨论会的主题是城乡统筹。我在会上讲了一点土地转让权的浅见,引起成都方面参会者的兴趣。后来市政府主管部门还专门发来很有分量的问题单子,要求进一步地阐释。重庆的报道说,这个中国最年轻直辖市的书记汪洋和市长王鸿举,向全球网友发信,征询办试验区的建议。我想,这两个地方的为政之风,无论如何要响应一下。至于建议是不是被采纳,倒没有那么重要了。
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1704512151 我的建议是,请两个地方审时度势,在试验区的框架里试办土地交易所。以下分三部分对这个建议作简要说明。
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1704512153 土地交易所怎样来办
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1704512155 试办阶段,建议从农村集体建设用地使用权的交易入手,其中包括村镇公用建设用地、乡镇企业用地以及农户宅基地的使用权。试办成功,再把土地交易所的范围,扩大到其他类别的土地使用权。
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1704512157 土地交易所是转让土地使用权利的专业市场。我国是一个实行土地用途管制的国家,每一块土地的使用,都必须经由审批程序获得合法授权。这种合法使用土地的权利,通常由权利人(机构)自用,但是在社会主义市场经济的架构里,也可以在自愿互利的前提下,有偿转让给别人(机构)他用。土地使用权之所以可以交易,是因为在土地的自用与他用之间,存在着利用效率和实现价值的差异。经由土地使用权的转让,可使参与交易的各方,共同获得更大的利益。举例说明,甲利用一块土地可创造价值500元,乙利用同一块土地创造价值1000元;如果甲将利用这块土地的权利,以700元的代价转让给乙,那么甲的收益就比自用增加了200元,乙的收益则比没有此种转让增加了300元——社会总收益增加了500元。很显然,各方利用效率的差异越大,土地交易的社会收益就越高。
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1704512159 试办阶段,建议从农村集体建设用地使用权的交易入手,其中包括村镇公用建设用地、乡镇企业(含与他人合作办企业)用地以及农户宅基地的使用权。试办成功,再把土地交易所的范围,扩大到其他类别的土地使用权。
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1704512161 在试验区内,凡符合规定的进场条件、接受交易所资格审查和交易行为监管的集体和农户,都可以成为土地交易所的权利出让方(卖方)。出让方的资格,要同时满足以下三点:(1)合法拥有拟出让土地的所有权或使用权。(2)拟出让土地原本是农村建设用地,而不是耕地或其他农地。(3)拟出让土地必须是经由村庄建设、节约出来的建设用地。譬如,一个村庄有公用建设用地、乡镇企业用地和宅基地共1000亩,经过规划的村庄建设,减少占用建设用地400亩,该村庄就可以带着400亩建设用地的使用权进场交易。
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1704512163 试验区内城市建设用地的使用者,具备交易所章程规定的资质条件,愿意接受交易所资格审查和交易行为监管的,可以成为土地交易所的买方。合格的买家在交易所内竞价获取上述土地使用权,胜出者有权直接使用该建设用地(如果该指标所代表的土地,在城市开发规划内),或者拿买到的土地指标,满足使用城市建设用地的占补平衡要求(如果该指标代表的土地远离城市,或在城市开发规划之外)。在后一种情况下,村庄里节约下来的建设用地,要垦复为农业用地,验收合格并保持农业用途不变。显然,买家对不同类别的土地会有不同的出价,在竞价中实现土地的级差地租。
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1704512165 土地交易所的基本功能,是集合农村建设用地转让的买方卖方,通过公开竞价发现价格,完成土地转让,配置建设用地资源。土地交易所由政府负责筹办,主要是审查交易所可行方案,准备交易所章程,确立监管机构的权限和责任,建立交易所的治理结构,纳入试验区改革试验方案。交易所的法律地位,可以是非营利事业法人,也可以是企业法人;其组织形态,可以类似于证券交易所或其他金融交易所,也可以类似于早期的外汇额度调剂市场。
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1704512167 为什么需要土地交易所
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1704512169 试办土地交易所的根本目标,是实现我国所有土地同制、同权、同价。
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1704512171 当前经济生活中存在着一些难以解决的矛盾:(1)城市地价、房价上涨过快,影响民生。(2)城市化方兴未艾,城市建设用地的需求远超过供给,而耕地面积减少过快,引发对我国粮食和农业安全的忧虑和担心。(3)由于人民公社时代的福利式分配建设用地,加上近年农民大规模向城镇移民,农村有大量未经良好利用的建设用地,但又缺乏建设资本,无从充分释放节约土地的潜力。试办土地交易所,一方面利用高涨的城市化需求为新农村建设筹措资本,另一方面经由农村建设用地的节约,在严格保护耕地的前提下,增加城市化供地规模。这是一石二鸟的改革试验,值得一试。
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1704512173 实践中也出现自发性的制度变革尝试。例如,一些市县以政府财力投资一些村庄的新农村建设,把节约出来的农村建设用地垦复为农业用地,再置换为城镇建设用地。再如,一些大都市郊区的村镇对房价地价的机会做出反应,加快新农村建设的力度,并在节约出来的农村建设用地上,开发商业楼盘供应市场(即“小产权”或“乡产权”房现象)。这些自发的制度变革活动,既包含合理的因素,也潜藏某些法律、市场和技术的风险。试办土地交易所,是要探索更规范、更大规模地利用市场机制来配置城乡建设用地的制度安排。
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1704512175 《国务院关于深化严格土地管理的决定》(2004年国发28号文件)指出,“鼓励农村建设用地整理,城镇建设用地的增加要与农村建设用地减少相挂钩”,“在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。土地交易所,是实现执行上述政策的一个具体手段。还要考虑到,城市国有土地使用权的市场化转让早已经走上轨道,而农民集体土地的依法转让还远没有起步,这种不平衡状态,既影响我国土地资源配置的效率,也是导致城乡收入分配不公的一个重要根源。试办土地交易所的根本目标,是实现我国所有土地同制、同权、同价。这不但是解决当前紧迫经济问题的一种尝试,也是扩大社会公正和推进法治的一种探索。
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1704512177 重庆、成都是我国西部的中心城市,在实现国家西部大开发战略中具有重要地位。率先在成渝两地试办土地交易所,可以为加快西部新农村建设筹措更多资本,也有利于增强西部中心城市的带动和辐射作用。在起步阶段,两地可以各办一个土地交易所;如果成功,还可办成成渝联合土地交易所,成为两市、西部、中西部乃至全国的土地交易中心。
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1704512179 试办的难题与风险
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