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1704512281 举一个实例,9月我到云南开会,顺便在大理市喜洲镇的文阁村看了一户农民,他家宅基地面积共400平方米,户籍人口5人,但常住的只有爷爷奶奶加一个7岁的孙子。儿子儿媳在大理打工,是常住城里9年的“农民”。大理最贵的地价多少呢?345万元一亩!我想不要多,你们只需付2万元的代价来买200平方米的指标,这家农民就一定高兴地去旧布新,再把腾出的200平方米土地复垦为达标的农地。
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1704512283 不要以为是我凭空想象。2005年在浙江长兴,2007年7月在成都市的邛崃,我实地看过在城乡通开条件下,合理配置土地资源的尝试。基本办法就是市县财政垫资,改造旧村建新村,腾出农村建设用地,垦复后再把稀缺的建设用地指标置换到中心城镇。特别是邛崃做得实在好,很值得你们向更多读者详细报道。唯一让人着急的是地方财力有限,而农村又那样广袤,要更大规模推进,非考虑引入市场机制、动员更多社会资本参与不可。
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1704512285 要紧的是,这个方向的试验,可以在不减少耕地总量的前提下,增加城市建设用地的供给规模;可以从旺盛的城市房地产需求中,为建设新农村、改善农民生活、帮助农民转移筹措更多的资本;也可以通过增加城市土地的供给,缓解地价房价的过快上涨。实话实说,如此一举数得的好事,近年还没有遇到过。
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1704512287 所以我一贯的观点,是我们国家真正缺的并不是土地本身,而是有效利用土地资源的制度。农村建设用地转让的制度化试验,是推出的时候了。难题和风险不会少,但权衡利弊,不敢试一试,就什么也谈不到。
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1704512289 要明确,城市化总的说来是可以大大节约土地的。现在看不出这等效果,主要就是大批农民进城后,原来乡下占的建设用地还占着。为什么不放弃?留条后路可能是一个理由,但我认为,更大的阻力是农村建设用地没有退出机制,没有补偿措施。不占白不占,大家就占着。启动土地指标交易给予补偿和奖励,数目惊人的闲散土地会流转出来的。
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1704512291 最后,通过土地指标交易传递的市场信号,还可以优化城市建设规划,不再完全按照行政级别规划。行政主导的工业化城市化,有可能带来第二层意义上的土地资源浪费,比如规划和指令失误,划定的“城市”没有人去;看不起眼的地方却人气很旺。比如义乌只不过是个县级市,可是万商云集,那里的地价就高得离谱。如果竞价取地,义乌胜出的机会大,与经济的实际要求容易相符。一位在那里搞投资的朋友说,义乌商业用地奇缺的状况,甚至把前些年异地交换土地指标的“老办法”也重新激活了。不知详情,有机会要去看一看。反正该发生的总会发生,主动去做、去试,发生的成本低一点,于国于民、于城于乡,都是有利的。
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1704512293 土地指标交易具备可操作性
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1704512295 当时我确实感觉无路可走,成为一个两难的问题。如果放开土地流转,即使只是指标流转,也会伤害农民;如果要保护农民,仍然是一潭死水。意想不到的是,小产权房的出现捅开了另一个口子。
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1704512297 《南方周末》:中国很多改革措施都是自下而上做起来的,土地指标交易是否也在实际生活中存在,您的这个设想来源于哪里?
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1704512299 周其仁:受实践的启发。因为农村集体土地的流转,一直都小规模地存在着,过去苏南和苏北就曾经用土地指标交易的方式来配置建设用地。但2004年宏观调控、关紧土地闸门、严查指标交易之后,类似的做法几乎消失了。
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1704512301 今天看,不是土地指标交易本身不对,而是当时指标的来源有问题——在征地制度下强制占用农民的土地,补偿很少甚至完全不给补偿,严重损害了农民的利益。那种局面,不叫停不得了。但是停了,往市场化方向走的一条试验之路也封死了。
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1704512303 真的是两难的问题,一时无路可走,只好靠强化行政管制。但意想不到的是,小产权房的出现捅开了一个口子,提出一个新问题:在不动耕地的前提下,能不能把农村建设用地的文章做起来,在监管和法律规范下能不能尝试走出一条新路来?
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1704512305 《南方周末》:但是这样就能解决现在土地市场和房地产市场出现的所有问题了吗?建立土地指标交易市场是不是也会带来利益分配不均的问题?政府如何能做好监管?
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1704512307 周其仁:集体和农民之间的收益如何分配的确是个大问题。所以政府首先要做好法律法规建设,明确利益分配等关键问题,保障农民权益;其次建立一个统一的指标市场,这个市场负责验收复垦后的农地,负责监管指标交易;最后做好监管,这种监管成本远低于现在的事后土地监督,因为权利主体为了上市获益,必须照章办事,并接受事前审查。就像证券交易所和上市公司的关系一样。
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1704512309 任何市场都会出现违规、侵权的行为,所以法律和公众监督非常重要。我们要比较的是土地交易市场的设立,是不是可能因为土地的集中交易,反而降低了发现问题和执法的成本?我认为存在这个现实的可能性。不准交易,违规数量也不少,而且因为土地案子都是分散的,查办的难度很大。国土部的新闻发布会介绍说,2007年全国要查处的土地违规案件,多达1万多件,国土部差不多变成办案部,长此以往,也不是个办法。
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1704512311 能够抓住这个机会吗?
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1704512313 小产权的登堂入室和土地指标交易的激活,表明我国土地制度改革的机会正在来临,但能否抓住这个机会,不十分令人乐观。这里面的阻力,一是观念上对土地流转有根深蒂固的恐惧,二是既得利益太大了。
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1704512315 《南方周末》:建国以来,土地制度一直在进行或大或小的改革,一个基本的演进逻辑是逐渐放开使用权、收益权和流转权,但显然流转权的合法化难度最大。这一次又会碰到什么样的阻力和困难?如果能够突破,动力在哪里?
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1704512317 周其仁:土地改革的推进确实非常困难、缓慢。20世纪50年代末,就曾经出现过将农地承包给农民的制度,但农地的使用、收益、流转权,经过80年代全国包产到户的浪潮,中央发过五个“1号文件”,直到2002年国家才真正有一部农地承包法。前后加起来,46年时间过去了。
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1704512319 现在是建设用地转让权的改革,难度更大。能否抓住这个大机会,我没有那么乐观。
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1704512321 这里面的阻力,一是观念上对土地流转有根深蒂固的恐惧,二是既得利益太大。如果改不动,就是一个进退两难的僵局。
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1704512323 当然,也有巨大的动力。除了市场推动之外,维护现行征地制度、政府当独家“地主”的成本也越来越高了。比如政府主导的拆迁,成本越来越高,逼着要考虑其他的招数。
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1704512325 最大的希望,还在于第一线的改革实践。
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1704512327 [1]本文刊于2007年10月11日的《南方周末》,记者王小乔,发自北京、上海。
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