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创造性破坏的力量 5.竞争与产业政策
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在二战后的多年里，各国的产业冠军企业是许多发达国家产业政策的关注焦点。例如在法国，这种扶持冠军企业的政策成为经济重建与战后30年增长的支柱。在美国，类似政策在国防、航空和航天产业尤其发挥了决定性作用，以争取压倒苏联。与此同时，在罗伯特·麦克纳马拉（Robert McNamara）指挥下的世界银行支持发展中国家采取贸易保护和进口替代政策，以扶持本国的幼稚产业。
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幼稚产业学说由亚历山大·汉密尔顿首创，后来为弗雷德里希·李斯特所发展，其大意可归纳如下。[20]设想某个发展中国家有两个经济部门，一个较大的农业部门，一个新生的制造业部门。该国希望发展制造业，因为这能给整个经济带来积极的技术外部效应。然而，制造业需要很高的初始固定成本，这种成本随着经验积累、边干边学的过程会逐渐下降。如果立刻全面开放国际贸易，则该国会从发达国家大量进口制造品，因为发达国家的生产成本更低。由此将导致本地的制造业活动衰退，边干边学的机会减少，技术进步和国内增长都将随之放缓。为避免此恶果，幼稚产业学说的拥趸建议采取临时性的保护主义政策，例如暂时性关税壁垒，以便让本国的幼稚产业得到成长，并追赶技术前沿。
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随着时间流逝，产业政策不再受到青睐。经济学家逐渐认识到产业政策在现实中造成的若干问题。第一，产业政策有利于现有国内大企业或国家冠军企业，因而会限制或扭曲竞争。但我们需要产品市场的竞争来推动企业为超越对手而寻求突破，以促进创新和生产率增长。第二，各国政府并不擅长挑选赢家，也就是说，不擅长选择最适合用补贴或关税来支持的企业，因为政府并不掌握所有的相关信息。还有，政府容易受到在位大企业的游说活动的影响。这些企业掌控的资源越多，对公共政策的影响力就越强。安妮·克鲁格就是对产业政策有效性发起挑战的经济学家之一。[21]
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这一挑战促成了采用现在所说的用“横向”政策刺激创新和增长的倾向，所谓横向政策意指对经济中所有部门普遍适用的政策。[22]主要的横向政策包括:（1）投资知识经济，尤其是高等教育和研究；（2）通过恰当的竞争政策、失业保险和职业培训等，改革劳动力市场与产品市场，使它们更具活力；（3）发展风险资本和私募股权投资，为创新提供融资。
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这些横向政策足以达成目标吗？政府是否仍需要在产业发展中扮演角色，如果需要，是什么样的角色？对于20世纪50—80年代的产业政策的异议很难反驳，特别是后来的研究成果，例如拉丰与梯若尔发现了政府干预缺乏效果的几个原因，包括信息不对称、某些私人行动者与政府之间形成串谋的可能性等。[23]不过，仅此尚不足以否定政府干预，因为也有几方面的支持理由。首先是存在正向的知识外部性（如专利）。个人决策不会考虑这个因素，个人在决定是否投资教育或研发时，并不关心其行为对合作者乃至整个经济的正外部性。因此，个人对教育和研发往往会投资不足。另外，信贷约束会加剧这一倾向。当然，这些理由并不支持非横向性质的政府干预。
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支持非横向产业政策的第一个理由是所谓的路径依赖现象。本书第3章通过传统键盘的例子介绍过路径依赖的概念，它显示习惯的力量与变革的高成本如何妨碍了新技术的采用，哪怕新技术的效率更高。绿色创新也是一个典型案例。近期有项研究指出，在过去获得过内燃机技术创新成果的汽车制造商，未来会因为路径依赖而倾向于继续推进内燃机创新。[24]此时，征收碳税或者为绿色创新提供补贴可以降低采纳新技术的成本，把汽车制造商的创新方向转向电力发动机。这个例子表明需要政府发挥作用，不仅是普遍地促进创新，而且可以通过精准干预引导创新走向。我们将在第9章继续这一讨论。
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另一个支持理由与协同问题有关。博尔顿与法雷尔以及罗伯的研究都指出，政府行动可以帮助解决协同问题，从而使初始固定进入成本极高的战略产业可以有新企业进入，或者加速其进入。[25]设想有一个新的潜在市场，进入成本颇高，未来的利润回报不确定，且取决于市场活跃之前不可能知道的某些信息（如消费者的需求水平）。此时，没有哪家企业愿意第一个付出固定进入成本。每家企业都希望其他企业首先承担固定成本，让自己了解相关信息，而无须承担获取信息的风险与成本。或者说，缺乏政府干预会导致“搭便车”现象，造成市场的创建被拖延甚至陷于僵局。为解决此类问题，政府可以给第一家进入的企业提供补贴，鼓励其他企业效仿。
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这个理由可以解释政府干预在航空产业（波音、空中客车公司等）取得的成功，其固定成本极高，需求不确定。还可以解释美国国防部高等研究计划局（DARPA）的案例，该机构于1958年设立，目的是促进突破性创新（所谓的硬技术）从基础研究到应用研究与推广的转化，这一转化过程需要巨大的固定成本以及各类经济行为人的协同努力。[26]美国国防部高等研究计划局帮助美国把人类送到了太空和月球，并最终催生了互联网和GPS（全球定位系统）等重大创新。
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在认识到产业政策可以带来帮助后，我们该如何判断哪些产业部门需要政府干预？政策制定者应该首先考虑经济和社会优先议题，如防止气候变化、开发可再生能源、医疗与国防等。在这些之后，他们应关注利用高技能劳动力或存在高度竞争的产业部门。有研究通过对国际微观经济数据的分析发现，面向技能密集型产业的公共投资在促进生产率增长方面更为高效。[27]类似的是，基于中国数据的一项研究发现，面向竞争程度更高的产业的公共投资更有助于生产率增长。[28]
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然后我们会遇到政府产业扶持的治理问题。产业扶持如果不是集中在一家企业或少数几家企业，对生产率增长的促进效果会更好。也就是说，扶持措施应维持或强化该产业的竞争。此外，政府的产业扶持应该做定期评估，以避免没有成果的项目持续下去。政府与私人投资者提供联合融资（如通过各家开发银行），能帮助建立有效的退出机制。最后一点是，给在位企业提供补贴可能妨碍更有创新力的新企业进入，形成再配置效应：补贴会让在位企业拉高技能劳动力和其他生产要素的成本（这点将在下文详细阐述）。所以，政府实施的产业扶持不能妨碍潜在的新进入企业，并应该尽量实现产业政策与竞争政策的协调。
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简而言之，产业政策的问题不在于“要不要”，而在于我们需要重新设计产业政策的治理体系，使之与竞争以及更普遍的创新引领式增长更加兼容。
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创造性破坏的力量 6.企业活力与补贴在位企业的成本
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企业从市场进入到成长、再到退出市场的生命周期与增长过程有何相互作用？对在位企业的补贴会如何影响创新型新企业的进入与成长？新冠疫情危机已证明这类问题有多么重要：一方面，各国政府必须帮助现有企业，尽量减少破产，维持就业水平和人力资本积累；另一方面，政府不能妨碍潜在的新企业进入市场。也就是说，我们必须找到办法，既为现有企业提供必要的政府支持，又不阻挠创造性破坏过程，不影响新的创新活动的进入与成长。
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本书第1章介绍过，熊彼特模型推测创造性破坏与生产率增长之间有正向联系。至于企业活力与增长的关系，我们还可以做些补充。[29]通过比较美国与法国的就业岗位在不同年限企业间的分布，我们发现，从最老的那部分企业（成立时间超过26年）在就业中的占比看，美国明显高于法国（图4.7）。这表明与法国企业相比，美国企业在市场上生存和发展的能力更强。此外，创造性破坏现象在法国比在美国更剧烈。图4.8比较了法国与美国的企业退出率。无论哪个年限的企业，法国的退出率均更高，尤其是比较年轻的企业。
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图4.7和图4.8描绘了同一件事的两个侧面。在法国，即使最具生产性和创新性的企业的成长也难以超越某个规模，这让效率较低的企业依然占据市场份额，得以生存下去。从长期看，这影响了法国经济的整体增长率。
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哪些因素在妨碍法国企业的成长？其中之一是创新企业缺乏融资渠道。[30]风险资本、私募股权和机构投资者都在创新融资中扮演重要角色，它们在法国的发达程度远远落后于美国。我们将在第12章回来讨论这一点。第二个因素是规制的影响，尤其是劳动领域的规制，当企业雇员人数达到某个临界点后就会适用。这些规制会打击靠近临界点的企业的创新。[31]那么，政府是否应该通过补贴在位企业的研发来缓解此类束缚的影响？
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图4.7 不同年限企业在就业中的占比
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资料来源：转引自P. Aghion, A. Bergeaud, T. Boppart and S. Bunel,“Firm Dynamics and Growth Measurement in France,”Journal of the European Economic Association16, no. 4（2018）:933 -956，图6。
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