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费里的改革颇为激进:1881年，学校实行免费；1882年，对6~13岁的全体儿童推行义务教育；1883年，要求有至少20名适龄儿童的村庄必须设立学校；1885年，政府制定了提高教师待遇和加强学校建设及维护的宏大投资计划。教育扩张成效显著，法国新设立了17 320所学校，扩建了5 428栋学校建筑，8 381所学校得到翻修。[12]这些改革不只为全体法国儿童提供了免费义务教育，还通过教师培训计划保证教学质量。此外，学校教育的内容也做了彻底修订，突出阅读、拼写、历史、地理和公民教育等内容，并且给年轻人树立爱国主义。结果不仅降低了国民的文盲率，更重要的是还培养了学生以通用法语阅读、推理和交流的能力。
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日本的案例：从《神奈川条约》到明治维新
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1603—1867年，日本被德川幕府的将军们统治。这一时期的政权奉行孤立主义政策，经济对外封闭，教育仅限于极少数武士精英阶层，并且以儒学修养为核心。1853年，美国总统米勒德·菲尔莫尔（Millard Fillmore）派遣海军准将马修·佩里（Matthew Perry）向日本发出最后通牒：如果不完全开放国际贸易，就将面临战争。为强化威胁，美国人的战舰进逼到日本海岸。在威逼之下，日本于1854年签订了《神奈川条约》，允许西方国家的船只进入下田和函馆的港口，以获得补给。这一羞辱成为广泛的政治与教育改革的催化剂。1868年，德川幕府倒台，反叛方拥戴明治天皇执政。新政府决定大规模投资国家和教育体系的现代化。1872年，对全体儿童实施四年制义务学校教育，同时建立起全国性的教师培训体系。另外，儒学教育被淡化，更多强调科学。这场改革结出了硕果：在1865—1910年间，日本的男性识字率从35%提升至75%，女性从8%提升至68%。
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法国和日本的案例表明，军事竞争可以促进教育体系的进步。这一推测能否得到更普遍的证明？回答是肯定的。阿吉翁等多位学者2019年的一项研究收集了166个国家在1830—2010年的年度数据，测算了学校入学率随战争或军事威胁（以邻国领导人发表的演讲的敌对程度来代表）而上升的幅度。[13]研究结果表明，一国对教育的投资确实会因为军事威胁和竞争而提高。
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然而，对一个国家增加公共品投资而言，战争威胁总是必不可少的吗？好消息是，贸易全球化带来的世界市场上对产品和服务的竞争可以取代军事竞争，成为制度改革与经济发展的推动力。关于各国现状的透明易得的信息，加上对教育和医疗等指标开展的国别比较，同样能发挥竞争标杆的作用，推动体制变革。例如来自东南亚各国（泰国、印尼、马来西亚和菲律宾等）的竞争，无疑成为20世纪70年代后期邓小平领导的中国改革的催化剂，使中国把重心从军备发展调整到经济建设上。就法国而言，法国各大学在上海高教排名上的失色表现推动了对大学体系的广泛改革，2010年发起的“投资未来”（Investment for the Future）计划包含了对各所大学的大规模公共投资。
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产业政策: DARPA模式的兴起
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产业政策是各国促进创新引领型增长的又一类工具。产业政策的合理性有多方面理由的支持，尤其是在航天等固定成本极高而需求极不稳定的产业，有必要对资源和参与者加以协调（见本书第4章）。
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对此，我们可以从美国国防部高等研究计划局（以下简称DARPA）那里吸取经验教训，它是美国国防部里负责军事应用创新的研究机构。该机构的成功历史说明，有效实施的产业政策能够促进而非制约创新。DARPA的创建源于美国在太空竞赛的一场搏斗中输给苏联:1957年10月，苏联发射的斯普特尼克成为进入环绕地球轨道的第一颗人造卫星。这一事件产生了深远的国际影响，凸显了苏联太空项目的进步，令美国公众震惊。时任参议员的林登·约翰逊写道：“看到可能有另一个国家取得超出我们伟大美国的技术优势，真可谓沉重打击。”[14]在短短5个月内，即1958年2月，甚至在美国宇航局成立之前，艾森豪威尔总统就设立了DARPA，作为同苏联开展军事竞赛和太空竞赛的重要工具。
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这个机构至今依然存在，其模式已被各方做了细致研究。[15]在国防和太空探索等领域，从基础研究向应用研究和市场化的转化较为困难。从图14.2能看到，技术进步沿着S形曲线发展。曲线的开端代表某个理念的出现，此时投入的开发努力并不多，因为努力的回报较低。曲线的中部对应起飞阶段：开发努力的回报有所提高，使技术的进展加快。在最后的成熟阶段，开发努力的回报递减，技术的进展随之减速。由于初始阶段需要很大的努力，为引起DARPA的关注和资金投入，必须把未来开发产生的社会收益考虑进来。所以，得到该机构支持的项目有三个特征：介于基础研究和应用研究之间；可以针对某个具体目标部署研究工作；存在协调问题，在没有公共干预时难以开展大规模融资和测试。
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图14.2 颠覆性技术的发展
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资料来源：本书作者。
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DARPA模式尤其值得重视的一点是自上而下方式和自下而上方式的结合。[16]在自上而下方面，美国国防部出资支持项目，挑选项目负责人，并提供3~5年的聘用期。在自下而上方面，来自学术界、私人企业或投资方的项目负责人对项目有全面的解释和管理权，可以在初创企业、大学实验室和大型工业企业之间自由组建合作关系，并在招募合作者方面享有极大的灵活性。
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这一科学发展模式让美国能够在太空竞赛中稳步赶超苏联。虽然在该机构成立的最初几年里，苏联取得了一系列成就：依靠同样雄心勃勃的太空计划，他们在1957年第一个把动物送上太空，在1961年和1963年把第一位男性和第一位女性送上太空，在1966年第一个实现无人登月；但美国人于1969年赢得了最终胜利，首次实现载人登月。
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如今，DARPA的年度预算超过30亿美元，资助的项目超过100个。该机构在若干有高度社会价值的高风险项目的开发中发挥了决定性作用，包括初期名为阿帕网（Arpanet，因为当时DARPA被更名为ARPA）的互联网，及GPS等。德国等其他国家也考虑复制这一产业政策治理模式，设立自己的相应机构。一个建议是成立欧洲的DARPAs，首先是组建法德两国的联合机构，再逐渐扩展到其他欧洲国家。欧洲设立类似机构的主要动力，是在美国从全球收缩的背景下，让欧洲承担更大的防卫责任。另一个动力则来自欧洲面临的重大技术挑战，特别是在能源、环境、数字和医疗等产业。欧洲DARPAs的项目资金将直接来自参与国的政府预算。因为不属于欧盟的预算，这些资金将不受公平回报原则（juste retour，公平回报是指各成员国能“收回资金”，获得不低于其出资的货币回报）的约束，同时避免受困于各成员国的否决权。
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创造性破坏的力量 2.保障型政府的兴起
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防范异质性风险：福利国家的出现和发展
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法国在二战后30年中的经济增长带来了充分就业，而且对许多人来说，其毕生职业是在同一家企业从事同一种工作。在此环境下，社会政策主要是通过社会补贴、教育补贴和家庭补贴扶持低收入者。这种体系源自政府提供的社会安全网制度的长期演变。
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“俾斯麦模式”被广泛视为福利国家的首个榜样，由德国首相奥托·冯·俾斯麦于19世纪末建立，基本设想是让劳动者缴纳保险基金，以帮助他们防范与疾病、工伤事故、衰老和残疾有关的各类风险。在发布此类法律时，德国也出现了第一批工会，俾斯麦希望通过提供保障避免国家走向激进社会主义。[17]或者说，当时的政治领导人在创建福利国家时，一个关键因素是感受到了对自身权力的威胁。
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福利国家兴起的第二个典型案例是英国。1942年，应英国政府要求，经济学家威廉·贝弗里奇（William Beveridge）提交了名为《社会保险及相关服务》（Social Insurance and Allied Services）的报告，为另一种模式奠定了基础，目标是为国民提供保障，无论其是否处于就业状态。[18]该报告是在战争导致的极度困难时期发布的，希望确保任何人都能达到最低生活标准。我们再度看到冲击对推动福利国家兴起的重要作用——这次是战争冲击。
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贝弗里奇报告为实现国家凝聚力的社会福利模式奠定了理论基础，但秉承类似思路的公共政策在20世纪30年代的美国业已出现，以应对大萧条及其造成的广泛失业问题。早在1935年，在罗斯福总统的新政背景下，美国国会通过了《社会保障法案》（Social Security Act），其中既包含保险机制，例如用工薪税支持的养老金体制；又包含福利机制，例如对未成年儿童的家庭补贴，给面临抚养困难的父母提供福利金等。
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二战的冲击也帮助法国建立了真正的福利国家制度，成为新政府的国家重建计划的一部分。为改善经济状况，法国引入了计划控制、国有化和公共干预。在此背景下，1945年10月4日和19日颁布法律，建立了社会保障制度。事实上，推动这一改革的雄心起源于战争时期，全国抵抗委员会（National Council of the Resistance）于1944年制订的计划已列入了国家光复后将实施的改革，包括全面的社会保障计划，以保障全体国民的基本生活。[19]此外，战争让工会掌握了更大的谈判权。作为光复后主要政党之一的法国共产党也调整了政治策略，从反对党变成联合参政党之一。[20]
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