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图9—1 世界经济难求三全其美
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为什么取舍如此绝对？让我们想象一下，在一个虚拟的完全全球化了的世界经济里，所有交易成本都被废除了，货物、服务和资本可以在各国之间畅通无阻地自由流动。在这样一个世界里，国家主权还存在吗？如果国家主权只是专注于如何将经济全球化，如何能够吸引更多的国际投资者和交易员的话，国家主权可以存在。国内监管制度和税收政策就要和国际标准相一致，或者是它们不会给经济全球化带来任何不便。政府的唯一功能就是保证国际市场的顺利运转。
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汤姆·弗里德曼用“金色紧身衣”这个词时所想的，就是我们刚才想象的这样一个世界。在这个世界里，政府只实施它们认为可以赢得市场信心，带动资本流入的政策：财政从紧、缩小政府规模、低税收、灵活的劳动力市场、私有化、撤销监管、对外全面开放。金色紧身衣让人想起第一次世界大战前的金本位制度。国家政府不受国内经济、社会责任的牵制，可以无牵无挂地，专注于从严的货币政策。
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在重商主义和帝国主义时期，外部制约更为严重。19世纪以前的国家主权有多强，我们了解的并不多，但是当时的全球经济体系是完全按照金色紧身衣的原理来运作的。当时的游戏规则是，特许贸易公司保证边界是开放的，外国商人和投资者的利益得到保护。要违背这一规则根本是不可能的。
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我们现在的情况和经典的金本位制或者是特许贸易公司时期还有一段距离，但是国内政治被超级全球化的要求挤到一边的情况却很相似。各种征兆似曾相识：经济政策制定机构（央行、财政当局、监管机构等）各自为政，社会保险消失了（被私有化了），企业不断要求降低企业税，劳资之间的社会契约不断受到侵蚀，保证市场信心取代了国内发展目标成了政府的首要任务。如果游戏规则全由全球经济的所需来决定，国内各界对国内经济政策如何制定的话事权自然会受到限制。你可以有全球化，也可以有国家主权，但是民主化就一定不能抬头。
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我们向一个完全全球化的世界经济努力的同时一定要放弃民主制度吗？其实还有另一条路可走。我们可以放弃国家主权，保留民主制度。这个选择就是“全球化治理”。强有力的全球性上层建筑，有权制定相应的监管条例和标准，保证法律和政治的管辖权和市场相一致，废除国界带来的交易成本。在此之外，它们还被赋予足够的问责权和合法性。政治功能不会被削弱，只不过是从国家的层次上升到了全球的层面。
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这样看来，一个全球性的联邦制就是一个合理的结局，就像把美国的模式扩展到全球范围。在美国，一部全国性的宪法，联邦政府，联邦司法制以及很多全国性的监管机构保证了市场都是全国性的，虽然各州的监管和税收制度各有不同。我们还可以憧憬另一种形式的全球性治理，它可能不像全球性联邦制那样规模庞大、权利集中，它是建立在一套全新的问责制和权力代表制的基础之上的。不管全球性治理采用什么形式，如果我们朝着这个方向前进，就一定意味着国家主权被大大削弱。各国政府不会消失，但是它们的权力会被在国家之上的决策和执行机构削弱，这些凌驾在国家之上的机构也是通过民主形式获得权力的，它们的合法性也不容置疑。欧盟就是一个区域性的缩影。
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这可能真是异想天开。美国的历史说明了要将如此不同的各州团结起来，建立并且维系这样一个政治联盟是多么棘手。欧盟的各个政治机构成立过程中困难重重，现在还不断有人投诉它们没有民主代表性，这表明即使是收入水平相近、历史发展历程相似的国家要组成一个联盟也不容易。真实意义上的全球性联邦制至少也要一百年后才会出现吧。
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一个全球性的治理模式，不管多么不现实，还是很有吸引力的。面对三者选其二这个难题，我的学生选的最多的是这个。如果我们可以同时得益于全球化和民主政治，谁在乎各国政客是否失业了？我也同意这个选择。全球性的民主治理在实施过程中一定会遇到困难，但是这些困难可能也没有我们想象的那么大。很多政治理论家和法律学者认为一个民主化的全球治理机制，可以从现在决策官员组成的国际性网络中产生，当然他们的权力会受到一个新的问责机制的限制，这个我们会在第10章谈到。
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我对这个全球性治理的选择持怀疑态度，我主要担心它的合理性而不是它的可行性。世界各国的不同点太多了，很难把一套共同的规则硬套到它们头上，就算这套规则是由民主过程产生的。全球性的标准和监管条例不但是不可行的，也是不可取的。为了在民主过程中获得合法性，全球性的治理一定要以大家都能同意的最低标准收场，这样就形成了一套软弱无能的管理机制。各国政府不再履行职责，没有人填补这个空白，我们会面临各方面都管治不力的风险。我会在第10章对这个问题加以更详细的阐述。
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剩下的唯一选择要求我们牺牲超级全球化。布雷顿森林体系就做了这样的选择，这就是我把它称为“布雷顿妥协”的原因。布雷顿-关税及贸易总协定体系允许各国自成一体，它们只要取消一些限制贸易的措施，相对平等地对待它们的贸易伙伴就可以了。该体系允许甚至鼓励各国限制资本流动，因为战后经济秩序的设计师们认为资本自由流动和国内经济稳定发展不相容。国际行为准则基本上不会套用到发展中国家头上。
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20世纪80年代前，这些松散的规则让各国沿着自己设定的，可能是完全不同的道路发展。西欧选择区域一体化，建立一个全面覆盖的福利制度。我们也看到了，日本用其独特的资本主义追上了西方国家，它既是一台强有力的出口机器，又基本保留了服务业和农业的低效率方法。东南亚的大多数国家的经济奇迹都是按照世界贸易组织禁止的工业政策发展创造出来的。在20世纪70年代末之前，拉丁美洲、中东和非洲的好多国家因为采用进口替代政策，避免了国内经济受到世界经济的影响，使得经济以前所未有的速度发展。我们可以看到，20世纪80年以来，资本开放的步伐越来越快，贸易条约的影响不断扩大，触及了国内上层建筑，布雷顿森林体系基本上被抛弃了。
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从那以后，世界经济就在这个怪三角中委屈求全。我们没有直面这个三难困境要我们做出的选择。最明显的是，我们还没有公开接受这样一个事实：如果我们想国家主权继续成为推动民主政治的核心，就要降低对经济全球化的要求。我们只能满足于一个轻量级的全球化，让布雷顿条约以一个新面貌出现在我们面前。
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我们不能将20世纪五六十年代的那一套全部照搬过来，我们要充满想象力地不断试验，不断创新。在本书的最后部分，我会就如何前进提出一些建议，但现在的首要问题是要正确地把握全局。如果我们不改变观念，我们就不能开始进行必要的政策试验。
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聪明的全球化能推动国家民主进程
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我在这里讨论过的每个案例都体现了废除国际经济交易成本和维持各国特色之间的取舍。对深层经济一体化强调得越多，让各国保持各自独特的社会、经济体系的空间就越小，在国家的层次进行民主决策的空间也越小。
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有节制的全球化不一定要将深层一体化固有的某些设想纳入其中。布雷顿森林体系的有节制的全球化体制让世界经济和国家民主同时繁荣昌盛。一旦我们接受了有节制的全球化，我们其实可以向前再迈一步。我们可以设想一个对国家民主运作有提升作用的全球化规则。
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一个以法律为基础的全球化体系和国家民主制度之间其实并没有不可解决的内在矛盾。在实际生活中，民主从来都不是完美的。正如普林斯顿大学的政治科学家罗伯特·基奥思（Robert Keohane）、斯蒂芬·马塞多（Stephen Macedo）和安德鲁·莫劳夫奇克（Andrew Moravcsik）阐明的精心设计的外部规则可以增强民主法规的质量和合法性。这些作者认为民主制度并不是简单地追求越多人参与越好。就算是外部规则限制了在国家层次的参与人数，它们可能有其他好处可以补偿这一不足，比如优化商议过程，减少派系斗争，提高少数族群的代表性。程序上的保障措施可以防止利益团体占据整个商议过程，保证相关的经济和科学证据能在商议过程中占一席之地，这样也就优化了整个民主过程。而且，签订具有法律效力的国际条约也是国家主权的体现。限制国家政府这种权利就像不让国会将制定某些规则的权力下放到独立的监管机构一样。
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在国际上承担的义务有改善国内民主的可能，但这不是必然的。如何在国际经济中减少交易成本作为超级全球化的首要目标，与民主制度是有冲突的。道理很简单，它追求的不是如何改善民主运作，而是如何满足商界和金融界以最低成本进入市场的要求。它要求我们支持这样一个观点：跨国公司、大银行和投资公司的要求是最重要的，即使是牺牲其他社会、经济目标也要满足它们的要求。[2]超级全球化主要就是为这些要求服务。
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要克服这个缺点，我们就要做出选择。我们可以在市场全球化的同时，把民主治理也全球化了，另一个选择是我们要重新设计现有的贸易和投资协议，给国家层面的民主决策让出更大的空间。在以下两章，我会对上面给出的各个策略逐个进行分析。
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[1] 卡瓦略后来又辩称真正的罪人是危机前几年财政政策太过松懈。请看他的访谈：http://www.pbs.org/wgbh/commandingheights/shared/pdf/int_domingocavallo.pdf.从狭隘的经济学角度来看，他可能是对的。财政再紧缩一些、价格再下跌一些、民众的肚皮再勒紧一点儿，阿根廷应该可以偿还外债，保持金融市场信心。问题是用这样的方法来管理经济明智吗？为了满足外国债权人的要求，阿根廷政治体系要实施这么极端的措施（尤其是在时事已经很艰难的情况下），这种期望合理吗？或者是值得这么做吗？——作者注
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[2] 在某些情况下（比如美国和秘鲁的贸易协议），工会组织在“平衡”这些利益上取得了胜利，他们在双边或者区域性的贸易协议中加入劳工标准。下面我会谈到为什么这种做法反而使问题变得更为严重。美国工会组织施加的压力和美国跨国公司施加的压力一样，不可能对别的国家有利。——作者注
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