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诚然，良好的经济和社会政策并不仅仅是对超高收入实行高额所得税。从本质上说，这样的税制不会有特别的好处。资本累进税相比收入累进税是应对21世纪挑战更适当的工具，而后者是为20世纪设计的工具（尽管这两种工具可在未来相互补充）。但现在，必须要破除任何的误解。
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如果加大政府对经济活动的干预，那么这会产生完全不同于20世纪30年代时的问题，原因很简单：现在的政府影响力要远远超过当时，可以说政府影响力在许多方面都是空前的。这就是为何如今的危机不仅是对市场缺陷的控诉，也是对政府作用的挑战。诚然，政府的作用自20世纪70年代以来就一直在接受各种挑战，这些挑战也不会终止：既然政府在“二战”后的几十年内形成了对经济和社会生活的核心作用，那么人们问责政府就合情合理。某些人可能会认为这样做不公平，但其实这是不可避免的自然现象。某些人则对政府新职能存在抗拒甚至强烈抵制，尤其是当立场不同而引发不可调和的冲突时。某些人极力主张政府应扮演更大的角色，说得好像是现在的政府并未发挥任何作用，而另外的人则呼吁政府立刻解散，尤其是在政府作用最受限的美国。在美国，“茶党”（tea party）及相关团体呼吁解散美联储并回归金本位制。在欧洲，“懒惰希腊人”和“纳粹德国人”的相互指责之声不断。当然这些极端主张都无助于解决实际问题。“反市场”和“反政府”各有其理由：野蛮生长的金融资本主义确实需要新的工具加以控制；与此同时，作为现代社会国家核心的财税和转移支付体系又变得过于复杂而难以让公众理解，这反过来又损害了这些体系的社会和经济效用。这个双面任务看上去难以完成，这是我们的民主社会要在未来几年面对的巨大挑战。但现在也确实难以说服公众，让他们认为现有的治理机构（尤其是跨国机构）需要新的工具，除非已有的工具能够发挥作用。为详细阐述这点，我将回顾过去并简要介绍自19世纪以来发达国家的财税政策和政府支出政策演变。
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21世纪资本论 [:1704613616]
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20世纪社会国家的增长
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要考察政府在经济和社会中的角色，最简单的指标就是看税收总额占国民收入中的比重。图13.1显示了这一指标在四个西方发达国家（美国、英国、法国和瑞典）的历史演变，这四个国家应该是有充分代表性的。[1]在所观察到的历史变化中，四国既有极其相似之处，也表现出重要不同点。
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第一个相同点是，在19世纪至第一次世界大战爆发前，这四个国家的税收收入占国民收入的比重都在10%以下。这反映出当时政府在经济和社会中的干预程度较轻。由于税收收入只占国民收入的7%~8%，政府只能履行基本的“王权”职能（警察、法庭、军队、外交以及一般管理等），而不能介入太多的经济和社会生活。在维护秩序、保护产权以及供养军队之后（通常军费会占全部政府支出的半数以上），政府预算就所剩无几了。[2]这时期的政府也会架桥修路甚至兴建中小学、大学和医院，但大部分居民都只能享受到一些基本的教育和医疗服务。[3]
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1920~1980年，发达国家国民收入中用于社会开支的比重出现了显著上升。在短短半个世纪内，税收收入在国民收入中的比重就上涨了三四倍（在北欧国家更是超过5倍）。但在1980~2010年，各国税收收入在国民收入的比重则保持相对稳定。但各国稳定下来后的水平不同：在美国税收收入仅占国民收入的30%，在英国是40%，在欧陆国家则是45%~55%（德国45%、法国50%、瑞典55%）。[4]各国之间的差距很大。[5]但无论如何，各国长期变化趋势是吻合的，特别是四个国家在过去30年都保持着稳定的税收/国民收入比重。图13.1中也显示了政治变革和各国特征（例如英法之间的差异），[6]但这些差异与共同趋势相比毕竟是次要的。[7]
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在1900~1910年之前，发达国家的税收收入占国民收入的比重都在10%以下；2000~2010年，税收收入占其国民收入的30%~55%。
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图13.1 1870~2010年发达国家的税收收入
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资料来源：piketty.pse.ens.fr/capital21c
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换言之，无一例外，所有发达国家在20世纪初税收收入占国民收入的比重都在10%以下，但在20世纪下半叶，该比重就慢慢上移到了新的平衡点，税收占到国民收入的1/3~1/2。[8]这样的根本转变过程中有若干要点需要说明。
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首先，现在应该很清楚，那种所谓这次危机中“国家是否回归”的问题是有误导性的：因为政府作用已经到了前所未有的程度。要想完整判断政府在经济和社会生活中的作用，当然也要参考其他指标。当前政府除了收税以支付各项花销外，还通过制定政策法规来干预经济。举例来说，1980年以后就大大放松了政府对金融市场的监管。政府现在也创造并持有资本：过去30年的国有产业和金融资产私有化也弱化了政府的角色，至少与“二战”结束后的头30年相比。然而，如果从税收收入和政府机构来看，近几十年来政府在经济活动中却发挥着空前大的作用。在此看不到任何政府收缩的迹象，这也与某些人的观点完全相左。自然，随着老龄化的发展、医学技术的进步以及越来越高的教育需求，即便是想把税收收入占国民收入的比重稳定在现有水平上，也绝非易事：反对党总是承诺会削减政府开支，但上台之后才发现落实起来困难重重。不管怎样，今天税收收入依然占了大部分欧洲国家国民收入的一半，但没有人会认为在目前的比例基础上还会出现像1930~1980年的那种飙升。在经历了“大萧条”、第二次世界大战和战后重建，当时的人们自然会认为，修补资本主义问题的方法就是扩大政府的作用并尽可能增加社会支出。但如今的情况则更加复杂。政府在社会生活中的大跃进已经发生：再也不会有第二次大跃进——无论如何也不会有第一次大跃进那样的情况。
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为了更好地理解这些税收数字背后的意义，我现在要具体描述政府税收收入出现历史性增长的用途：建设“社会国家”。[9]在19世纪，政府只能履行基本的“王权”职能。如今这些职能开支占国民收入的1/10都不到。税收收入的增长使得政府可以承担更多的社会职能，当前这些社会职能开支约占各国国民收入的1/4~1/3。社会职能可基本分成两大块：一块是医疗和教育，另一块则是替代收入和转移支付。[10]
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如今在几乎所有发达国家，教育和医疗开支都占到了国民收入的10%~15%（当然各国之间还是存在差异）[11]；中小学教育都是免费的，但高等教育却可能很昂贵，例如美国就是典型，英国的大学教育也收费。包括英国在内的欧洲大部分国家的公共医疗保险现在都是全民性的（即对所有人开放）。[12]在美国，公共医疗保险仅针对穷人和老人（当然有时公共医疗保险也会很贵）。[13]在所有发达国家，教育和医疗服务的成本大部分由公共财政承担：欧洲约为3/4，而美国大概是一半。这样做的目标是给所有人提供平等的基本公共服务：即无论其父母收入水平如何，每个孩子都应获得教育；每个人都应获得医疗服务，尤其是当生活陷入困顿时。
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在如今的发达国家，替代收入和转移支付一般占国民收入的10%~15%（甚至到20%）。与教育和医疗上的公共开支不同（尽管教育和医疗开支也可视为某种转移支付），替代收入和转移支付可直接构成家庭可支配收入：政府将大量税款和社保缴款收上来，然后以替代收入（养老金和失业救济金）和转移支付（家庭补贴以及低收入补助等）形式支付给其他家庭，这样家庭可支配收入总和会保持不变。[14]
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从实践上看，养老金总是占了替代收入和转移支付的大头（2/3~3/4）。但各国在这方面的状况也有很大差别。在欧陆国家，仅仅养老金通常就占国民收入的12%~13%（意大利和法国最高，德国和瑞典次之）。在美国和英国，公共养老金体系对中高收入阶层的支付是有限的（替代率，即养老金与退休前收入之比，薪资收入越高于平均值，养老金替代率就越低），养老金占国民收入的比重是6%~7%。[15]但无论如何各国养老金的规模都很庞大：在所有发达国家，公共养老金都是2/3以上退休人员的生活来源（通常都在3/4）。尽管这些养老金体系存在着缺憾并面临着新的挑战，但其实际上是发挥了重要的社会功能，让大部分的年长者免于贫困，而在20世纪50年代，年长者陷于贫困曾是巨大的社会问题。教育、医疗和养老正是20世纪的财政革命所酿就的三大社会变革。
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与养老体系相比，失业救济保险的规模则要小许多（通常是国民收入的1%~2%），这反映了人们失业的时间总是要远远少于退休的时间。但失业时的替代收入又无疑是雪中送炭。最后，收入救济的规模更小（不到国民收入的1%），在考虑政府总支出时几乎可以忽略不计。但恰好是这部分政府开支碰到的挑战最多：有人说这种救济就是在养活懒汉，但其实靠福利金生活的人数要远远低于靠其他政府项目生活的人数，因为接受长期救济总是略带侮辱感（许多情况下申请长期救济的手续也极为复杂），因此许多人即使达到接受救济的条件也不愿去申领。[16]福利救济不仅在欧洲遭受质疑，在美国也是如此（那些美国“福利国家”的反对者总是拿那些失业的单亲黑人母亲说事）。[17]但无论在欧洲还是美国，这些福利救济金实际上在政府的社会开支中只占很小的比例。
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综上所述，如果将政府的医疗和教育开支（国民收入的10%~15%）与替代收入和转移支付（国民收入的10%~15%，最高可达20%）相加，那么政府总的社会开支（广义来说）就是国民收入的25%~35%，即20世纪发达国家全部政府收入的增加都是用于这些社会支出。换言之，20世纪财政国家的演变基本上反映了社会国家的形成。
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21世纪资本论 [:1704613617]
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现代再分配：权利的逻辑
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总之，现代财富再分配并不涉及将收入从富人转移至穷人处，至少不是那么直接。这种再分配是通过公共服务和替代收入来实现社会的公平，至少在医疗、教育和养老领域。从养老上说，一般替代收入和毕生工资收入会保持均衡的比例，以此来体现平等原则。[18]在教育医疗上，则不论其收入水平（或家长收入水平）如何，人人都可享受真正的平等，至少从原则上是如此。现代再分配是基于权利的逻辑，以及人人都可获得基本公共服务的平等原则。
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在相对抽象的层面，在不同的国家政治和哲学传统中，也可以找到这种基于权利方法的解释。美国的《独立宣言》（1776年）宣称人人生而平等并有追求幸福的权利。[19]从某种意义上说，我们对教育和医疗等基本权利的信仰正是源于这样的思想传统，尽管实现这样的权利还是经过了漫长的过程。《人权宣言》（1789年）的第一条就是，“在权利方面，人人与生俱来而且始终自由与平等”，但紧接着又声明，“非基于公共福祉不得建立社会差异”。这是非常重要的限定，第二句就是对真实存在的不平等的妥协，尽管第一句声明了绝对公平的原则。的确如此，这是任何“基于权利的方法”的核心困境：平等权利的边界在哪里？难道平等权利仅仅意味着对自由达成契约的保障，即市场的平等？在法国大革命时期这样的思想看上去颇具革命性。但如果将平等权利延伸到教育、医疗和养老，正如20世纪的社会国家所做的，那么是否应该将文化、住房以及旅游等权利也慢慢囊括在内呢？
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1789年《人权宣言》第一条的第二句话实际上是对这样的问题给出了答案，因为这在某种意义上说是撤销了举证责任：平等是常态，但基于“社会福祉”的不平等也可接受。当然“社会福祉”的定义有待推敲。当时《人权宣言》的起草者主要考虑的是要消除“旧制度”下的秩序和特权，这些在当时看来就是独断专横又毫无益处的不平等，因此与“社会福祉”显然格格不入。当然也完全可对这句话进行更加宽泛的理解。其中一个合理的解读就是，如果社会不公平是有利于全体公众特别是有利于最弱势的社会群体，那么这样的社会不平等是可以接受的。[20]因此必须要将基本权利和物质福利尽可能覆盖每一个人，因为这最有利于那些权利最小和机会最少的弱势群体。[21]美国哲学家约翰·罗尔斯在《正义论》（Theory of Justice）中所提出的“差别原则”也有类似的意图。[22]而印度经济学家阿马蒂亚·森所提出的“能力建设”方法在基本逻辑上也与此有相近之处。[23]
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在纯粹理论的层面，确实有某种（部分是虚构的）对社会公正抽象原则的共同认知。但如果要赋予这种社会权利和不平等以实质内容或要将其置于具体的历史和经济背景下，那么就会开始出现争议。在实践中，这些争论主要是关于如何才能最有效地改善最弱势群体的生活条件，如何才能清晰界定人人都应享有的基本权利（在经济和预算限制下以及诸多不确定条件下）以及到底有哪些因素是受个人控制的、哪些是不受个人控制的（运气算到哪里为止、从哪里开始要靠努力和奋斗）？这些问题永远无法用抽象原则或数学公式来回答。寻求这些问题答案的唯一方法就是通过民主商讨和政治协商。因此主导民主讨论和决策的制度以及机制在此就要发挥中心作用，各个社会团体的相对实力和说服技巧也会影响整个过程。美国和法国的革命都确认了平等权是绝对原则——这在当时无疑是有进步的，但在实践中，在19世纪，脱胎于革命的政治体系的重点却都放在了保护产权上。
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