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原因在于，虽然公众的整体压力对于民主政府有决定性的影响，但是对普通的个人来说，他自己仅仅是一个庞大的、杂乱的群体中的无名小卒，往往没有特别的动力去采取行动，伸张他所赞成的政策。相反，他通常希望其他人为此目标努力而自己可以搭便车。但是当大家都这样考虑时，大众的利益可能就无人伸张，而为那些小规模的利益集团服务的游说者就左右了政治议题。因此，金融发展的第一步是限制政府对于自己公民的专制权力，第二步就是限制小规模的利益集团操纵政府的权力。这些利益集团是些什么人，他们为什么要阻碍金融的发展，正是本章的主题，而如何减轻他们的影响将在下一章予以论述。首先，我们要详细阐述为什么在建立市场基础设施的时候需要政府组织的干预。
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中央权威的必要性
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在第1章里，我们已经讨论过，法院的无效率和拖延将严重阻碍借贷业务的发展。更普遍地说，大量的市场交易都需要一个中央权威的保证，才能高效率、低成本地得到执行。我们下面将分析一个案例，看看在柏林墙倒塌以后波兰和捷克两个国家股票市场的发展情况，来体会中央权威的重要性。
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这两个国家当时的经济发展水平相当，但是采取的办法大不相同1。捷克共和国的总理瓦克拉夫·克劳斯（Vaclav Klaus）是个自由主义者，对于市场的自我组织能力很有信心。由于意识形态的影响，捷克政府在建立充分的市场基础制度之前就实施了大规模的私有化计划。相反，波兰政府采取了更加渐进式的发展思路，首先引进了非常严格的信息披露标准，接着建立了类似于美国证监会的机构，以确保这些信息披露标准和其他保护少数股东的规范能够得到有效执行，在这以后才进行私有化。
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几年以后，事实证明波兰的道路是正确的。捷克的股票市场在一开始规模更大，但是当小投资者认识到自身利益缺乏保护之后，市场迅速萎缩。并且出现了很多投资人被内部人欺骗，大机构投资者与内部人勾结起来对付少数股东的事情。当然，最后小投资者变得更加成熟，也呼吁加强保护，但他们此时已经遭受了损失。根据估计，在捷克，公司内部人通过股权和其他形式平均占有了58%的公司价值，而美国的比例只有1%2。
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第一印象至关重要：一旦投资者认识到市场的不公平，再深入的改革也很难把他们拉回来。要让投资者关注到改革措施，使得他们确信原来的不公平环境已经得到改变是非常费力的工作。投资者的初始印象不佳，导致的直接结果就是捷克的公司失去了重要的融资来源，从1996年到1998年，没有一家公司通过公开股票发售来筹集资金3。
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相反，波兰的股票市场开始规模较小，但后来的成长非常迅速并很快超过了捷克。当局也显示了要严厉处罚损害小股东利益的行为的决心，结果使得在波兰市场上内部人占有的公司价值比例要比捷克低得多，只有12%4。投资者知道自己的权利得到了很好的保护，对波兰市场充满信心，从而使新老上市公司都能够获得更多的融资（从1996年到1998年，融资总额达到25亿美元）5。
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问题的关键在于，对于分散的投资人来说，获取信息和执行权利的成本太高；因此，他们需要类似美国证监会这样的机构来代表他们，需要法律来保护他们。我们再看一个例子，关于1933年美国《证券法》实行后的效果。这个法律要求公司实行信息披露，并规定了对违法行为的相应处罚措施。在法律颁行之后，投资者对美国企业的股票定价变得更加准确了6。有人提出的解释是，强制信息披露制度使得公司披露的信息更加可靠，由于投资者知道的信息更充分，证券价格的波动就会减小，在长时期里，价格波动的减小对于普通投资人有利，可以让他们更好地进行投资决策，并减少了那些消息灵通的不法交易商利用他们的机会。
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有趣的是，在1933年的《证券法》出台以前，纽约证券交易所就出台过很多《证券法》里所要求的规则。所以有观点认为，当时所缺乏的并不是规则本身，而是规则背后的法律强制力，而《证券法》提供的就是这种强制力。还有，在那些保护股东的法律规定更完善的国家，上市公司的市场价值与账面价值之比更高，显示出投资者认为公司未来分配的利润会更高，也愿意支付更高的股票价格7。
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当然，法律的文本制定出来了，并不代表就能很好地得到了执行。在1998年，在103个有股票市场的国家里，有87个立法禁止内部人利用特权信息进行交易，但其中只有38个处罚过这种违规行为8。从理论上讲，严格执行禁止内部交易的法律对于普通投资者有利，因为他们不用再担心有人利用内部信息进行交易给他们造成损失。这会减低股票交易的成本，从而降低股东对企业的回报率的要求，使得企业的融资更加便宜。事实也的确如此，在禁止内部交易的法规得到严格执行以后，股东所要求的回报率也随之降低，证明他们的自信心增强了，也相应降低了所要求的风险收益。所以，还有一种观点指出，1933年的《证券法》之所以发挥作用，原因在于人们认为由联邦政府来执行法律要更加可靠，不容易受到交易所的内部人的操作。
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中央权威还有助于解决协调性的问题。例如，很多研究表明，更好的会计准则可以使公司的财务更加透明，更容易取得投资者的信任。当然，企业可以采取措施，主动选择更有透明度的会计准则来改善自己的信息披露，例如一家德国企业就完全可以采纳透明度更高的美国会计标准来披露自己的财务信息。但是，如果对于不正确或不完整的披露没有处罚措施，这些就是空谈，毫无价值。还有，所有企业都希望选择对自己最有利的披露规则，这会产生问题，因为披露有两个目的：一是让投资者了解企业，二是让他可以对不同的企业进行比较。如果每家企业都从自己的需要出发选择各不相同的披露办法，就难以进行相互比较——这个问题现在对于私人股票投资基金而言就非常严重，投资者纷纷抱怨，因为各个基金采纳的披露办法互不相同，所以很难比较其业绩。
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当然，如果让不同的信息披露规则通过市场进行互相竞争，也有其好处，可能最终也会有某个规则被大家普遍接受。同时，中央权威也可能由于失误，或者受到部分有特殊利益倾向的公司影响，而选择错误的信息披露规则。然而总体来说，一个统一的由中央强制实施的规则，即使存在某些缺陷，仍然是更好的选择，它可以方便投资者比较不同企业的业绩，从而避免披露规则的不一致可能带来的混乱。
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为什么需要政府出面？
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我们所叙述的这些规则，可以由政府来实施，也可以由有组织的私人机构来执行。但是在很多情况下，政府有天然的优势。比如私人机构固然可以执行某些处罚行为，例如禁止某些违规者在将来继续执业，但他们可以采取的措施毕竟有限。而类似监禁这样的强硬手段，在现代的市民社会里只有政府才有执行的权力。
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同样重要的是，私人机构的处罚容易讨价还价。一个交易商如果违反了证券交易商协会（Securities Dealers Association）的规则，他可能要求协会修改规则，或者挑其中的漏洞。如果他在协会中地位比较显赫，他的做法就完全有可能成功，协会可以在短期内平安无事，而在长期里受到声誉上的损失。相反，违反《证券法》将遭到政府的指控和惩罚，讨价还价的余地非常小。改变法律和改变协会规则比起来成本要高得多，过程也更加麻烦——这其实也是法律更容易得到执行的原因之一。还有，同交易所官员比起来，联邦的检察官与交易商之间没有太多瓜葛，从而保证他能够更公正地执行法律。
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当然，在一个腐败的经济体里，很多问题也可以同政府官员讨价还价，甚至政府还有可能比证券交易商协会更加糟糕，因为与协会不同，政府官员在处罚违规行为时没有私人收益。但是，如前一章所述，一旦政府的性质得到改善，超越了原始的掠夺性阶段，那它就可以比私人机构更有能力实施严厉处罚。
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政府在第二个方面的优势是，它的规定可以对所有人适用，而不是局限于少数人。例如，本书第2章里讲到了有限责任的概念——即企业（或者个人）在无力偿付债务时可以进行清算。在今天，这个概念已经被普遍接受，然而在过去很多人认为有限责任是投资者用来欺诈无辜公众的罪恶勾当，是那些有办法从政府获得保护的人拥有的特权。人们认为，在有限责任制度下，富有的投机商可以诱惑普通投资者加入一个看似实力雄厚的企业，而一旦遇到麻烦他们就任凭企业自生自灭，不需要负担任何额外的成本。在1824年伦敦的《泰晤士报》就发表社论：
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这是最不公平的事情，少数富翁拿出自己的一点零钱来建立一个企业，他们利用自己的名声和信誉为企业做渲染，但真正投入的只有这点零钱，而一旦企业的经营出现问题，资不抵债的时候，他们可以几乎毫发无损地退出，而被欺骗的则是那些普通的公众。9
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但是，正如笔者所言，有限责任制度是现代股票市场的基础，这个市场有各种各样的投资者参与，可以为企业筹集大量资金。可是有限责任并不仅仅是双方当事人之间的契约，如果所有者的责任对于与公司订立合同的当事人是有限的，而对于公司的第三方来说是无限的，那么有限责任制度并没有意义。如果有人购买了劣质产品而投诉公司，或者政府要向公司征收污染环境的罚款，对股东来说需要承担无限责任，导致股东的全部个人财富存在风险，那就不会有人购买股票。这就是为什么在无合同关系的当事人与公司发生诉讼时，股东依然保持有限责任的原因。这样的法律安排可以使投资人免除投资金额以上的责任，实际上是对于公民财产权利的一种普遍排他性的保护。这是一种普遍适用的保护，因此不可能通过私人之间的契约来获得，而必须依靠政府的法律。
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还有，金融活动中涉及很多法律规定，例如债务的优先权、抵押品的保证和破产，这些规定进一步明确了财产权利。但是财产权利不仅仅关系到合同的双方当事人，而是一个人所独有的、同时排除其他任何人的一系列权利。好比传统的罗马法律就规定土地的所有者拥有无限的空间占有权利，土地的权利范围“从地心直到星空”。这样的权利需要全社会及其代理人——政府给予保证，是私人契约所不能取代的。
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总之，我们相信在建立金融体系的基础制度时需要一个中央权威机构发挥作用，而且在很多时候（但不是永远如此），最好的中央权威机构是政府。做一个形象的比喻，如果我们需要灌溉一块向下倾斜的土地，自由主义者的观点是，让重力引导水自己流下去就足够了。干预主义者则以为，通常来说土地上面会有障碍物，而即便土地比较平整，水可以渗透到各处，我们也需要挖掘沟渠来提高灌溉的速度。
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更温和的自由主义者认为，有的时候是需要挖掘沟渠，但农民可以自己组织起来做这件事，如果政府进行干预，反而可能妨碍这种私人努力。但是干预主义者的看法是，尽管农民可能自发组织起来，但是需要耗费时间，还有其他一些事情是私人组织做不了的；而且最重要的是，自发组织和解决搭便车的问题成本太高，导致公众根本就不可能建立起必要的私人机构。
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本书的作者更倾向于干预主义的立场。但是，我们必须注意，那些阻挠私人组织自愿执行公共事务的力量，同样要阻挠政府这样的公共组织为公众利益服务。因为即使在民主社会里，政府也可能为少数特权人物服务而不是忠实于大众的利益，在灌溉土地时，政府会挖掘错误的沟渠，这是我们下面的话题。
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为什么会挖掘错误的沟渠？
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我们已经指出，金融市场的发展会给社会带来诸多好处。那么，读者应该会考虑到，在民主社会里，公众应该有强烈的支持金融市场发展的政治要求，从而督促政府去创造那些必要的基础制度。很不幸，这不是事实。即使在民主社会里，也不是所有人的声音都同样洪亮，由于民主政治的特殊性，某些特殊利益集团可能昌盛起来，并影响政府制定的政策。那么这些集团的利益为什么与金融市场的发展相冲突呢？他们又如何能够控制政策导向？
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