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因此，从人们拥有或没有工作的角度谈论问题显然是一种误导。工作不再是一种要么有、要么无的活动。21世纪的劳动力市场更趋复杂，对我们如何将就业视为摆脱贫穷的一条途径、如何将全职工作视为减少不平等的方法，具有深刻影响。
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不平等，我们能做什么 [:1704626079]
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充分就业与保障性就业
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劳动力市场的这些变化对设定就业目标和降低失业率的目标有直接影响。在美国，联邦储备委员会拥有国会授予的促进“最大化就业”的法定权力，但这需要重新考虑人们从事多种活动的因素，而且他们不可能被轻易地标注为“就业人口”或“失业人口”。在欧洲，有学者（Andrea Brandolini和Eliana Viviano）曾表示，我们需要重新思考欧盟的就业目标。只测算就业人口是不够的。因此，他们提出了一种在就业月数和每月工作小时数的基础上测算工作强度的方法。16
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同样的，降低失业率的目标也变得比战后几十年更复杂，当时，经合组织成员国内的人们要么有工作，要么就是失业。这种情况在经济危机时也曾出现过。多数人关注的是失业数字和就业率，但很多新工作其实都是兼职岗位。如何评估这一情况取决于兼职工作是否是自愿的。正如国际劳工组织所指出的，“在自愿参与和非自愿参与兼职工作之间存在本质区别，人们是有意识地选择兼职，还是由于人们不能找到全职工作，而被迫接受兼职工作或接受减少工作的时间。对于后者来说，兼职工作就变成了不充分就业的一种形式”。17对于前者，不充分就业的水平又被当前的统计数据夸大了，就像就业目标需要以全职工作为标准统计一样。但对于那些想多工作却无法找到全职工作的人来说，不充分就业的水平又因为未能将隐性失业包括在内而被轻描淡写。隐性失业者指的是，当前所从事的工作未能达到其期望值的工作者。欧盟委员会提供的证据表明，2012年，“非自愿”的兼职工作在奥地利（10%）、德国（17%）和丹麦（18%）只占相对较小的比例，但在欧元区却达到了平均29%的水平，在希腊、意大利、罗马尼亚和西班牙甚至超过了50%。18此外还必须加上那些正在实习，和从事其他形式的无薪工作并同时在寻找有薪工作的人。
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所以，充分就业的目标也必须以更加精细的方法去实现，以反映劳动力市场不断变化的性质，这需要被公开确认。现在，政策目标还是比较含糊，这与20多个国家中央银行在考虑通货膨胀时追求的明确目标形成了鲜明的对比。在通货膨胀时，英国有一个精确的量化指标。如果这个指标的控制误差超过了一个百分点，英格兰银行行长就必须向财政大臣提交公开信，解释通货膨胀发生偏离的原因以及银行要采取的建议措施。然而，不论是英格兰银行行长或是财政大臣，他们都没有解释高失业率的责任，可能也没有必要解释低失业率。
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之所以没有可比性的失业目标，一个原因在于目标本身就比较模糊。我们确实要问一问，为什么美国国会要寻求“就业最大化”？增加在超市负责摆放货架的人中64岁老人的人数，到底有何好处？为了进一步寻找这个问题的答案，我们必须区分增加就业的本质原因和工具原因的区别。这种工具理性就是我在本章开始时所说的：就业是个人及其家庭摆脱贫穷的主要途径，也是降低社会不平等程度的途径。我会在下面讨论，这个论点在多大程度上属于事实。真正原因其实并不简单。各国政府为什么应该想方设法将就业水平提高到高于市场需要的水平？如果欧洲国家64岁的人更希望花时间来照顾他们的孙子（或是照顾他们年届九旬的父母），而不是参加有薪工作，这是否应该被视为一种失败？按照福利经济学的说法，这或许是政府希望改变个人偏好的做法。通过推行理查德·马斯格雷夫（Richard Musgrave）介绍的概念，就业也许拥有“有益品”的属性，就像教育或健康一样，政府对这些产品的估值高于普通公民的估值。19从福利的角度出发，政府可以在市场失灵时进行干预。然而市场失灵的最明显证据是存在非自愿失业（供求失衡），这说明政府的目标应当是非自愿失业最小化。
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出于这些原因，我认为劳动力市场的目标不应被设定为就业最大化，而是非自愿失业最小化。这可以用体现21世纪劳动力市场新特点的方法进行测算。我们应该把失去其工作组合中部分有薪职位的人，统计为部分失业。政府目标应设立为明确的参考指标，而不应表述为关于充分就业的空头承诺。那目标应该是什么呢？我首先认为，政府降低失业水平的能力取决于宏观经济环境，以及降低失业的能力与其他目标相辅相成的程度，比如前面提及的英国通货膨胀目标。我不是要预测这类平衡做法的结果，而是想探讨我们的期望有多大。2%的通货膨胀率对应的就业率是多少呢？一个可能的参考数据就是战后几十年内的失业水平（参见图5.1）。在这个基础上，2%的失业目标不至于被视作好高骛远。这肯定会带来改变。我在写作时用谷歌搜索“英国的失业情况”，结果找到Trading Economics网站上的一张图，其纵轴是从5.5%为起点，2%的目标甚至没有出现在人们的视野之中。事实上，我们必须回到从1971年开始的历史阶段，才能获得一张以2%为起点的图表。当失业率数据公布时，人们应该问的问题不只是数据是升了还是降了，而是这些数据与2%的目标有什么关系。
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保障性就业
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肯定会有读者对失业率目标提出异议，认为“调整刻度来做出改变”的言论是空谈，和充分就业的承诺一样是空头支票。我个人的观点是，明确的目标很重要，而改变关注点则是实现这一雄心壮志的关键一步。但我确实承认，关键问题还在于如何实现这一目标。鉴于此，我将设立明确的目标和另一个因素结合起来，那就是，政府应该作为最后的雇主而采取行动。
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建议3 政府应为预防和减少失业设立明确目标，并通过向有需要的人提供有最低工资的保障性公共就业，来实现这一目标。
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公共就业已经成了很多国家的积极劳动力市场计划的组成部分。美国在这方面有悠久历史。公共事业振兴署（WPA）就是“新政”的重要组成部分，在1935—1943年间资助了约800万个工作岗位。多数预算都投向了公共基础设施项目，包括超过1/3的道路和公共建筑建设。作为20世纪60年代“向贫困宣战”的一部分，政府制订了“公共就业计划”，并预计能够创造430万个工作岗位。20这一计划虽未得到实施，但一些小规模的就业计划仍得以推行，并直接作用于贫困职工。该计划还与1973年的《全面就业和培训法》结合起来。卡特总统时期，国会通过了1978年《汉弗莱—霍金斯充分就业与平衡增长法案》下的一个公共就业计划，该计划授权联邦政府建立一个“公共就业储备库”。然而这一计划也没有得到有效实施，里根政府上台后“坚决反对创造直接就业的努力”，导致了大规模公共服务就业设想的幻灭。21
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美国的历史表明，虽然里根结束了这场讨论，但以保障性就业为形式的公共服务就业的建议曾一度得到了全国的认真采纳。欧洲也在朝这个方向迈进。正如20世纪70年代的罗伯特·哈夫曼（Robert Haveman）所说，“荷兰人很认真地对待《联合国人权宣言》所涉及的就业权”，并建立了在当时占就业人数比率1.5%的《社会就业计划》。22现在，很多欧洲国家仍至少有一定数量的创造公共就业的计划（比如提供庇护性就业）。图5.2展示了欧盟统计局报告的2010年此类计划的支出在2010年国民生产总值中的占比，范围从比利时的0.33%（相当于英国2014年的55亿英镑）到法国的0.2%和德国的0.05%（相当于英国的7.5亿英镑），再到意大利和英国的微乎其微。德国的开支相对于国民收入的比重，与美国经济学家海曼·明斯基（Hyman Minsky）在20世纪80年代所提建议的预计成本几乎相当。23明斯基的建议是，通过恢复“新政”时的公共事业振兴署以解决长期失业问题。全球最大规模的公共就业计划是印度圣雄甘地的《国家农村就业保障计划》，保证所有农村人口每年有100天在公共部门就业的机会。不过该计划受到2014年刚刚当选的印度政府的批评，很可能会被修订。
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图5.2 英国和欧洲2010年创造直接就业的开支
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注：本图展示了2010年每个国家创造直接就业的开支在各国GDP中所占份额（英国为2008年数据）。
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我这里的建议是，使那些正在找工作并符合资格（下列相关条件）的个人可以得到一份保障性工作，即在一家公共机构或一个获批的非营利性机构内每周工作最低限量的工时（比如35小时），以获得最低报酬。在这一计划内，申请保障性公共就业将是自愿行为，而申请未获通过的也不会对其领取的福利金造成影响（第8章将涉及的现行社会转移支付或参与性收入）。这一建议有几个关键因素需要明确。首先，在关注“工作岗位”时，我没有将前述的不断变化的就业性质纳入考虑范畴，对此我虚心接受批评。这是个好建议，在涉及社会保障的相互关系时会带来特殊的问题。其实，不断变化的就业性质正是我提出对现有社会保障形式进行激进变革的原因之一。
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目前，我主要讨论的是保障性就业本身及其在非标准就业增长和从事多项活动的人数越来越多时的推行方法。从工人的角度看，自愿参与计划意味着，人们可以根据能否参与将其在公共部门的工时加入工作组合。但从公共雇佣部门的角度看，提供给工人的总工时数和可提供的条件是有限制的。从部分失业工人的角度讲，提供给他们的总工时数需要考虑他们已有的工作情况，如果一个已经在XYZ工厂有25小时工作的工人，每周还可以从公共部门获得10小时的保障性工作。为有效利用公共部门的工人，他们何时能参加必须提前排好。在XYZ工厂的工作不可能是零工时的合同工作，雇主或许不能提前决定每周能提供的工时数。24掌管就业计划的政府部门与个人之间的合同是必要的；但合同不能只涉及雇主和个人。作为20世纪60年代“向贫穷宣战”组成部分的美国《公共就业计划》就提出，“比如一名医院工作人员，应由医院来支付其工资，他甚至不需要知道自己是《公共就业计划》的一员”。但这种情况在此处建议的保障性就业计划中是不可能存在的，因为工人可能还有另一份工作，要占去超过25小时的时间。25保障性就业计划的管理部门需要面对一定程度的复杂性，因为我们的生活不可能简单分类，更加复杂的生活带来的一个必然结果就是，这也必然会增加运行社会机制的成本（正如在第4章中探讨的相关内容）。
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另一个重要因素是，在一个劳动力全球流动的世界里，符合条件的个人应该如何定义。由此提出了一个政治上非常敏感的问题，尤其是在欧盟范围内。欧盟有可能以一个整体向其地域范围内的所有公民提供保障性工作，但如果一个成员国要单独行动，它必须在遵守劳动力自由流动原则的情况下行动。欧盟协议允许人们“根据管理本国国民就业的条款，出于就业目的居留在某个成员国内”。英国一开始实行的保障性就业针对的是长期失业者：那些在英国登记失业已达至少12个月、可参加全职或兼职工作，并曾在英国拥有过工作、缴纳过至少12个月国民保险费的人。该条款对所有符合条件的人都适用，不论他们是否为英国公民。随后可以推行一个更加广泛的计划，包含那些失业不足12个月的人，但他们在失业之前曾在英国就业过。在这种情况下，合格与否再次以是否缴纳过国民保险费为条件。这样，缴费的条件可以确保保障性工作只提供给长期属于英国劳动力的人。我的建议并不特指年轻人，但这里提出的建议可以同《欧盟青年保障计划》结合在一起或作为其补充。《欧盟青年保障计划》的宗旨，是确保所有25岁以下的青年得到一个参加工作、当学徒、参加培训或继续教育的机会。26
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对政府担任最后雇主这一角色的批评，自然而然会关注政府参与和私人部门的竞争，并将私人雇佣挤出局。这种担心是有理由的。从戴维·埃尔伍德等人（David Ellwood和Elisabeth Welty）对美国经验的评论看，他们的结论是，“公共服务就业做得不好可能就会造成浪费、低效、失业和产生反效果”。但他们又说，“公共服务就业做得好可以促进就业，把替代率保持在25%左右，并创造真正有价值的产出”。27我们应当认识到某些挤出效应是合理的。如果公共部门就业计划提供的工作意味着人们不会选择不稳定的私人部门的零时合同工作，或是促使私人部门的雇主将零时合同工作变成固定工作，那就是一种积极的结果。
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参与就业保障计划的人会参加什么样的工作，他们有生产力吗？我的回答部分源于第4章关于增加公共服务价值的讨论内容。很多国家削减公共开支，造成了公共服务工作岗位的减少，而这只能部分地由向私人购买服务来替代。因此，包括儿童保育、学前教育、学校、青年服务、健康服务、老年人保健、送餐服务、图书馆服务和警察支援活动在内的政府支出被削减的领域马上就能出现对雇佣人员的需要。但我并不是把保障性就业视为临时的应急计划，不是建议回归公共事业振兴署那种模式。相反，我认为有朝一日，就业计划经过精心设计之后，可以提供有意义的工作岗位，而不是简单的权宜之计。基于同样的原因，对此类计划的评估不应只以参与者随后在劳动力市场上的成功为唯一依据。美国劳工部2000年的评估认为，“多数时候，通过公共服务就业计划来解决长期失业问题的早期努力已被证明是失败的。参与者们很少能学到对口的技能，而且几乎不可能在私人部门找到工作”。28然而，这一结论的后半句也表明，这种判断是从一个特定角度提出的，即这类计划为未来的就业提供帮助的大小程度。这一点很重要，但我们这里的重点是这样的就业保障计划对参加该计划的工人有何影响。此外，“对口的技能”也反映出其目标的狭隘性。保障性工作的关键因素之一，是采取这样的政策将改变个人与经济的关系。它拥有自身的固有价值。正如莱恩·肯沃西（Lane Kenworthy）所说，“对任何需要工作却又无法找到工作的人来说，保障性工作这类政策有值得肯定之处”。29我们的建议所要传递的含义是，“每个人都可能失业”。
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但保障性工作能减少不平等吗？尤其是，通过这样来减少失业有助于脱贫吗？简单讲，回答是能，也未必能，正如欧盟委员会所做出的结论一样：“没有工作的成年人参与一份工作就意味着有50%的机会脱贫”。30这一结论的依据在图5.3中给予了说明，该图展示了每个欧盟成员国在2008—2009年间获得工作的公民的比例及因此而脱贫的人口比例。在诸如瑞典、葡萄牙和巴尔干地区国家等欧盟成员国中，脱贫人口比例达到了60%或更高，但在西班牙、希腊、罗马尼亚和保加利亚等成员国中，脱贫人口的比例还不到40%。脱贫需要人们拥有有薪工作，且薪水足够支持其等于或高于贫困线的日常生活。然而，在职的贫穷也是个严重问题；据马克斯等人（Ive Marx和Gerlinde Verbist）称，“有1/4—1/3生活贫困的适龄欧洲成年人实际上都有工作”。31因此，国民就业率与贫穷发生率之间的关系很复杂。引用经合组织的一句话说就是，“很多穷人拥有工作，或者说至少一年中有些时候拥有工作，这个事实能在很大程度上解释各国的相对贫穷与就业率之间为何没有显著联系”。32所以我们还需要对工资水平采取相应措施。
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图5.3 2008—2009年，欧盟国家因参加工作而脱贫的人口比例
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注：2008—2009年，年龄在18—59岁之间的失业人口在从事一份工作后发生的变化。立柱展示的是因从事一份工作而脱贫的人口比例。近半数在职人口（欧盟平均情况）仍生活在贫困中。