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公共就业已经成了很多国家的积极劳动力市场计划的组成部分。美国在这方面有悠久历史。公共事业振兴署（WPA）就是“新政”的重要组成部分，在1935—1943年间资助了约800万个工作岗位。多数预算都投向了公共基础设施项目，包括超过1/3的道路和公共建筑建设。作为20世纪60年代“向贫困宣战”的一部分，政府制订了“公共就业计划”，并预计能够创造430万个工作岗位。20这一计划虽未得到实施，但一些小规模的就业计划仍得以推行，并直接作用于贫困职工。该计划还与1973年的《全面就业和培训法》结合起来。卡特总统时期，国会通过了1978年《汉弗莱—霍金斯充分就业与平衡增长法案》下的一个公共就业计划，该计划授权联邦政府建立一个“公共就业储备库”。然而这一计划也没有得到有效实施，里根政府上台后“坚决反对创造直接就业的努力”，导致了大规模公共服务就业设想的幻灭。21
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美国的历史表明，虽然里根结束了这场讨论，但以保障性就业为形式的公共服务就业的建议曾一度得到了全国的认真采纳。欧洲也在朝这个方向迈进。正如20世纪70年代的罗伯特·哈夫曼（Robert Haveman）所说，“荷兰人很认真地对待《联合国人权宣言》所涉及的就业权”，并建立了在当时占就业人数比率1.5%的《社会就业计划》。22现在，很多欧洲国家仍至少有一定数量的创造公共就业的计划（比如提供庇护性就业）。图5.2展示了欧盟统计局报告的2010年此类计划的支出在2010年国民生产总值中的占比，范围从比利时的0.33%（相当于英国2014年的55亿英镑）到法国的0.2%和德国的0.05%（相当于英国的7.5亿英镑），再到意大利和英国的微乎其微。德国的开支相对于国民收入的比重，与美国经济学家海曼·明斯基（Hyman Minsky）在20世纪80年代所提建议的预计成本几乎相当。23明斯基的建议是，通过恢复“新政”时的公共事业振兴署以解决长期失业问题。全球最大规模的公共就业计划是印度圣雄甘地的《国家农村就业保障计划》，保证所有农村人口每年有100天在公共部门就业的机会。不过该计划受到2014年刚刚当选的印度政府的批评，很可能会被修订。
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图5.2 英国和欧洲2010年创造直接就业的开支
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注：本图展示了2010年每个国家创造直接就业的开支在各国GDP中所占份额（英国为2008年数据）。
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我这里的建议是，使那些正在找工作并符合资格（下列相关条件）的个人可以得到一份保障性工作，即在一家公共机构或一个获批的非营利性机构内每周工作最低限量的工时（比如35小时），以获得最低报酬。在这一计划内，申请保障性公共就业将是自愿行为，而申请未获通过的也不会对其领取的福利金造成影响（第8章将涉及的现行社会转移支付或参与性收入）。这一建议有几个关键因素需要明确。首先，在关注“工作岗位”时，我没有将前述的不断变化的就业性质纳入考虑范畴，对此我虚心接受批评。这是个好建议，在涉及社会保障的相互关系时会带来特殊的问题。其实，不断变化的就业性质正是我提出对现有社会保障形式进行激进变革的原因之一。
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目前，我主要讨论的是保障性就业本身及其在非标准就业增长和从事多项活动的人数越来越多时的推行方法。从工人的角度看，自愿参与计划意味着，人们可以根据能否参与将其在公共部门的工时加入工作组合。但从公共雇佣部门的角度看，提供给工人的总工时数和可提供的条件是有限制的。从部分失业工人的角度讲，提供给他们的总工时数需要考虑他们已有的工作情况，如果一个已经在XYZ工厂有25小时工作的工人，每周还可以从公共部门获得10小时的保障性工作。为有效利用公共部门的工人，他们何时能参加必须提前排好。在XYZ工厂的工作不可能是零工时的合同工作，雇主或许不能提前决定每周能提供的工时数。24掌管就业计划的政府部门与个人之间的合同是必要的；但合同不能只涉及雇主和个人。作为20世纪60年代“向贫穷宣战”组成部分的美国《公共就业计划》就提出，“比如一名医院工作人员，应由医院来支付其工资，他甚至不需要知道自己是《公共就业计划》的一员”。但这种情况在此处建议的保障性就业计划中是不可能存在的，因为工人可能还有另一份工作，要占去超过25小时的时间。25保障性就业计划的管理部门需要面对一定程度的复杂性，因为我们的生活不可能简单分类，更加复杂的生活带来的一个必然结果就是，这也必然会增加运行社会机制的成本（正如在第4章中探讨的相关内容）。
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另一个重要因素是，在一个劳动力全球流动的世界里，符合条件的个人应该如何定义。由此提出了一个政治上非常敏感的问题，尤其是在欧盟范围内。欧盟有可能以一个整体向其地域范围内的所有公民提供保障性工作，但如果一个成员国要单独行动，它必须在遵守劳动力自由流动原则的情况下行动。欧盟协议允许人们“根据管理本国国民就业的条款，出于就业目的居留在某个成员国内”。英国一开始实行的保障性就业针对的是长期失业者：那些在英国登记失业已达至少12个月、可参加全职或兼职工作，并曾在英国拥有过工作、缴纳过至少12个月国民保险费的人。该条款对所有符合条件的人都适用，不论他们是否为英国公民。随后可以推行一个更加广泛的计划，包含那些失业不足12个月的人，但他们在失业之前曾在英国就业过。在这种情况下，合格与否再次以是否缴纳过国民保险费为条件。这样，缴费的条件可以确保保障性工作只提供给长期属于英国劳动力的人。我的建议并不特指年轻人，但这里提出的建议可以同《欧盟青年保障计划》结合在一起或作为其补充。《欧盟青年保障计划》的宗旨，是确保所有25岁以下的青年得到一个参加工作、当学徒、参加培训或继续教育的机会。26
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对政府担任最后雇主这一角色的批评，自然而然会关注政府参与和私人部门的竞争，并将私人雇佣挤出局。这种担心是有理由的。从戴维·埃尔伍德等人（David Ellwood和Elisabeth Welty）对美国经验的评论看，他们的结论是，“公共服务就业做得不好可能就会造成浪费、低效、失业和产生反效果”。但他们又说，“公共服务就业做得好可以促进就业，把替代率保持在25%左右，并创造真正有价值的产出”。27我们应当认识到某些挤出效应是合理的。如果公共部门就业计划提供的工作意味着人们不会选择不稳定的私人部门的零时合同工作，或是促使私人部门的雇主将零时合同工作变成固定工作，那就是一种积极的结果。
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参与就业保障计划的人会参加什么样的工作，他们有生产力吗？我的回答部分源于第4章关于增加公共服务价值的讨论内容。很多国家削减公共开支，造成了公共服务工作岗位的减少，而这只能部分地由向私人购买服务来替代。因此，包括儿童保育、学前教育、学校、青年服务、健康服务、老年人保健、送餐服务、图书馆服务和警察支援活动在内的政府支出被削减的领域马上就能出现对雇佣人员的需要。但我并不是把保障性就业视为临时的应急计划，不是建议回归公共事业振兴署那种模式。相反，我认为有朝一日，就业计划经过精心设计之后，可以提供有意义的工作岗位，而不是简单的权宜之计。基于同样的原因，对此类计划的评估不应只以参与者随后在劳动力市场上的成功为唯一依据。美国劳工部2000年的评估认为，“多数时候，通过公共服务就业计划来解决长期失业问题的早期努力已被证明是失败的。参与者们很少能学到对口的技能，而且几乎不可能在私人部门找到工作”。28然而，这一结论的后半句也表明，这种判断是从一个特定角度提出的，即这类计划为未来的就业提供帮助的大小程度。这一点很重要，但我们这里的重点是这样的就业保障计划对参加该计划的工人有何影响。此外，“对口的技能”也反映出其目标的狭隘性。保障性工作的关键因素之一，是采取这样的政策将改变个人与经济的关系。它拥有自身的固有价值。正如莱恩·肯沃西（Lane Kenworthy）所说，“对任何需要工作却又无法找到工作的人来说，保障性工作这类政策有值得肯定之处”。29我们的建议所要传递的含义是，“每个人都可能失业”。
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但保障性工作能减少不平等吗？尤其是，通过这样来减少失业有助于脱贫吗？简单讲，回答是能，也未必能，正如欧盟委员会所做出的结论一样：“没有工作的成年人参与一份工作就意味着有50%的机会脱贫”。30这一结论的依据在图5.3中给予了说明，该图展示了每个欧盟成员国在2008—2009年间获得工作的公民的比例及因此而脱贫的人口比例。在诸如瑞典、葡萄牙和巴尔干地区国家等欧盟成员国中，脱贫人口比例达到了60%或更高，但在西班牙、希腊、罗马尼亚和保加利亚等成员国中，脱贫人口的比例还不到40%。脱贫需要人们拥有有薪工作，且薪水足够支持其等于或高于贫困线的日常生活。然而，在职的贫穷也是个严重问题；据马克斯等人（Ive Marx和Gerlinde Verbist）称，“有1/4—1/3生活贫困的适龄欧洲成年人实际上都有工作”。31因此，国民就业率与贫穷发生率之间的关系很复杂。引用经合组织的一句话说就是，“很多穷人拥有工作，或者说至少一年中有些时候拥有工作，这个事实能在很大程度上解释各国的相对贫穷与就业率之间为何没有显著联系”。32所以我们还需要对工资水平采取相应措施。
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图5.3 2008—2009年，欧盟国家因参加工作而脱贫的人口比例
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注：2008—2009年，年龄在18—59岁之间的失业人口在从事一份工作后发生的变化。立柱展示的是因从事一份工作而脱贫的人口比例。近半数在职人口（欧盟平均情况）仍生活在贫困中。
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不平等，我们能做什么 [:1704626080]
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道德薪酬政策
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以上论述意味着要对市场决定薪酬的机制进行干预吗？是的。前文已指出，供求的力量是重要，但它们只是为某一特定工作设定了薪酬标准。但我们的薪酬是否等于边际产量——不多也不少呢？在这方面，情况并非如此。在很大程度上，当前的市场结果是不同参与者讨价还价能力的体现。如果人们接受了一份没有薪酬保证的零时合同工作，这是因为他们缺少在劳动力市场中的影响力。正如前文已经提到的，我们需要采取措施，通过增强消费者和工人的抗衡力量来确保此类交易在不同参与者间的适当平衡。但我坚信，我们还应当走得更远。只要建立起一个全社会性的薪酬决定办法，我们就可以在减少不平等方面取得进步。我们需要一项针对薪酬的国民政策，该政策要认识到全球化经济中由供求关系所带来的约束，但也不是仅仅让市场力量来决定人们的收入。
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这是什么意思呢？一份经常被引用的数据为我们提供了一个很好的探讨起点，那就是最近数年最高1%收入人群在实际总收入增长中所占的比例。确实，收入的总增长应当是包含所有利益相关者在内的“全国对话”的起点。这里的所有利益相关者都可以理想化地在社会与经济委员会中占有一席之地。在制订可能的计划时，我们需要考虑未来增长的前景。在过去的收入政策谈判中，通常假定未来增长等于预期增长。但如今，我们不能期望家庭收入增长与总支出增长同步，理由在前文已经探讨过，比如由人口老龄化和气候变化带来的需求增长。这使我们探讨如何让增长公平分配变得日益紧迫。为了给这样的探讨抛砖引玉，我就此提出如下建议：
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建议4 应当制定国民薪酬政策，内容包含两大元素：一个是设定在用于养家口线上的法定最低工资，以及高于最低工资线的薪酬支付原则。两个元素都要由包括社会与经济委员会在内的“全国对话”认可。
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薪资政策的第一个元素是法定最低工资，这也是多数经合组织成员国已在实行的政策。最低工资的概念历史悠久；1906年，温斯顿·丘吉尔在下议院讲话时称，“如有任何臣民尽其最大努力所得回报仍低于基本生活水平，这将是一个国家的耻辱……你们从事着我们所谓的血汗工厂的工作，没有工会，没有谈判的平等力量，好雇主受到坏雇主的排挤……这些环境剥夺了你们进步的条件，让你们的生活每况愈下”。33
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然而，关键问题是设定最低工资的标准。这提出了理论性的问题，我所探讨的是英国的问题，但毫无疑问，它对于诸如德国在内的其他国家也有参考价值，德国在2014年7月首次设立了法定最低工资标准。正如在图5.4中可以看到的那样，国际劳工组织《2012/2013年全球工资报告》称，英国的最低工资与工资中位数的比例大约是经合组织成员国的中等水平。考虑到不同的标准，我们应当记住，即使最高的最低工资——比如法国——亦低于经合组织和其他机构公布的收入中位数的2/3的低收入门槛。34
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图5.4 2010年经合组织成员国的最低工资