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图7.2 20世纪60年代至21世纪头10年世界若干国家1%最高收入人群的收入占比和税率
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注：本图显示了20世纪60年代（1960—1964年）至21世纪头10年（2005—2009年）期间前1%最高收入人群收入所占比重和所得税后留存率的变化。欲了解具体日期，请参阅数据来源。纵坐标显示各个国家1%最高收入人群在总收入中所占比重情况。位于纵坐标为0的横线上方的国家，1%最高收入人群在2005—2009年期间的收入比重高于1960—1964年期间；位于该横线下方的国家，1%最高收入人群在这45年间的收入比重相应降低。横坐标显示了与20世纪60年代相比，最高收入人群在21世纪头10年税后收入高了多少（最高边际留存率；参见图7.1）。如果一个国家在图中所处的位置越靠右，则它在这45年间税后留存率上升幅度越大（即税率下调幅度更大）。
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这两幅图意味着，下调最高税率导致留存收入比例上升，而后者似乎又与最高收入人群在总收入中所占的比重上升存在关联。不过，我们显然不能简单地通过比较不同国家或不同时期的数据，就得出结论认为税率和收入比重之间存在着必然的因果关系。对于不同国家，其他因素也有可能影响最高收入人群的收入比重变化。一些国家融入全球经济的程度可能更高，而这产生的结果是最高收入人群的收入比重上升，与此同时它们不得不下调税率来吸引工人。在这一案例中，因果机制并不是税收变化影响最高收入人群的收入比重，而是全球化分别影响着每一个变量。在一个国家，随着时间的推移，还有其他因素可能影响最高收入人群的收入比重和税收。与劳工党/民主党/社会主义政府相比，保守党/共和党/自由派政府征收的税率可能更低，不过，它们可能会采取其他措施，导致最高收入人群的收入比重上升，例如推行私有化项目。在20世纪90年代，英国撒切尔政府和美国里根政府的情形便是如此。此外，下列事实会使情况变得更为复杂，即政府换届和预期变化可能导致收入比重发生变化，而这一变化与产出基本收入变化并不一致。如果企业认为保守党政府征税更少，它们可能因此会在保守党政府执政期间向股东发放更多的红利，以此规避左翼政府赢得选举后预期增税的举措。在这种情况下，所得税数据显示，在实行低税政策时，虽然基本利润可能没有任何变化，但最高收入人群个人收入所占的比重仍然会上升（区别在于留存收益，参见图3.1）。
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评估最高税率的影响
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在经济研究中，为了将其他因素保持不变而广泛采用的一种方法是“双重差分法”。双重差分法本质上非常简单。在最高税率增加时，将最高收入人群的收入比重变化（第一个差分）与未受影响的其他人群的收入比重变化进行比较（第二个差分）。在进行随机实验时，后者为实验对照组。在美国20世纪60年代末和70年代初开展的负所得税实验中，人们就是采用这种方法来研究边际税率的影响。第8章将详细介绍负所得税。负所得税指向所得税起征点以下的人群提供补助，且补助随着目标人群的收入接近起征点而逐渐减少。通过这种方式，他们相当于面临着负的边际税率，由此使生活得到改善。在负所得税的实验中，一些家庭（实验组）获得补助，而另外的家庭（实验对照组）则没有补助。经济学研究中开拓性地运用这一田野实验方法，这也凸显了本书的一个主题，即我们应将分配问题作为一个整体来看待。收入最底层和最高层都面临着高边际税率的问题。
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如果政府宣布将开展田野实验，降低在新泽西州或克拉特顿滨海地区各个城市随机挑选的高收入人群的税率，想象一下高收入人群对此会有什么反应，这挺有趣的。不过这样的壮举似乎很难成行。因此我们必须仰仗“自然实验”，找到不受税收变化影响但能进行比较的人群组。赛茨等人（Michael Brewer、Emmanuel Saez和Andrew Shephard）在讨论英国情况的著作中指出，最高边际税率的变化主要影响1%最高收入人群，因此可将之后的4%最高收入人群作为“实验对照组”。3所以在研究1988年预算产生的影响时，当时最高税率从60%下调到40%，他们不仅研究了1986—1989年间1%最高收入人群收入比重的变化，还研究了这一变化与随后的4%最高收入人群收入比重变化之间的差异。他们根据这一信息，运用双重差分法估算出总收入对最高税率的反应。他们用“弹性系数”来表述此反应，估计该弹性系数为0.46（下文中将讨论这一估计数值的准确性）。弹性系数代表什么？它意味着当留存率每上升10%（即降税），总收入增加4.6%。相反，留存率每下降10%，总收入将下降4.6%。应当指出，这些数字为百分比，不能与百分点变化混为一谈：打个比方，留存率上升10%的意思是它从50%上升到55%。
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这些计算虽然看上去深奥难懂，但与我们的讨论息息相关，因为它们回答了下列问题，即上调最高税率能否带来更多税收？若留存率下滑使总收入下降，则税基变小。赛斯等人通过权衡提高税率所增加的税收和税基变小所减少的税收两个因素，得出如下结论，即当最高税率为56.6%时，国家税收能实现最大化。4乍一看，这意味着英国仍有空间来上调目前为45%的最高税率。不过在计算边际留存率时考虑到了雇主和雇员缴纳的社保税，以及在花费收入时应纳的增值税之后，情形比上文所介绍的计算又要复杂得多。他们计算当雇主向雇员支付1英镑，这1英镑中有多少是用于消费。在考虑其他税收后，他们得出的结论是：当所得税率达到40%时，税收能实现最大化。
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在詹姆斯·莫里斯（James Mirrlees）爵士主持下，财政研究所撰写了一份评估英国税务情况的报告。这份颇具影响力的报告纳入了上述研究成果。莫里斯评估报告中的结论影响了英国财政大臣乔治·奥斯本的观点。在宣布英国最高收入税率将自2013年起从50%下调到45%时，他表示：“由此产生的直接成本仅为每年1亿英镑。事实上英国皇家税务和海关总署（英国税务主管部门）的计算认为，其他税收损失甚至能够抵消这一成果。换句话说，它……可能不会产生任何效果。”5
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有待重新检验的论点
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我认为，英国应该采取相反的措施，将最高税率上调至65%；此外，类似的论点也适用于其他国家。那么，我为什么全然不考虑上面的证据，即当最高税率达到40%时能实现税收收入最大化呢？
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第一个理由是，我们在估计应税弹性系数时存在太多的不确定性。许多学者试图估算出相应的弹性系数，塞斯等人就是其中的几位。他们强调指出“我们对弹性系数和最优最高税率的估计都是试验性的”。6莫里斯评估报告明确指出，“有关所得税率为40%时实现税收最大化的估计肯定存在不确定性”。7这里存在很大的误差区间。从统计方面来讲，由于弹性系数0.46的置信区间为95%，再加上前面提到的在有关计算时考虑了其他税收的假设，我们得出的结论是，实现税收最大化的最高税率可能在24%—62%之间。从这一角度来看，上述结论并不是那么可靠，大部分政客的观点都可以纳入这个区间。
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我持不同观点的第二个理由是，莫里斯评估报告将最高税率从56.6%下调至40%的算法并不令人信服。所有的假设都是将所缴纳的其他税收最大化，进而将所得税的上调空间最小化。假如我们做出另外一种假设，即边际收入来自自我雇佣，或者人们的收入通过一家公司进行支付，因此无法全额缴纳社保。最高纳税者不可能会将所有收入都花在购买征收增值税的商品上。假设他们将额外收入存入银行或者在国外消费呢？此时，实现税收最大化的税率在46%—74%之间。
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第三个理由涉及上述弹性系数的双重差分法的假设，并提示了经济学家用于分析个体行为的研究方法的本质。在计算最优税率时采用的弹性系数是基于下列假设条件，即不同收入人群的收入之间不存在相互依存性。这是基于受减税政策影响的人群收入（即1%最高收入人群）相对下列人群收入而言所发生的变化，即随后4%最高收入人群面临的税收环境未发生变化，并且假设后者的收入与未实施减税政策时的收入一样，保持不变。然而现实中可能产生溢出效应。当政府减税时，1%最高收入人群通过加大创业提高收入，继而为其他人群创造就业机会，因此税收效应还应包括针对新就业人员所征缴的税收。这也许可以为下调税率提供正当理由。不过在我看来，这一相互依存关系更有可能朝着相反的方向发展，即减税措施虽然提高了1%最高收入人群的收入，但也损害了其他纳税人群的利益。至于创业活动，他们就像是同在一个池塘钓鱼；最高收入人群的收入提高，意味着其他人的机会减少。
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一个负面溢出效应的具体例子是管理层薪酬问题。在过去，由于边际税率高，企业高管认为通过谈判获得更高薪酬不会给他们带来多少好处。他们改为要求无须纳税的附带福利，或者沉溺于挥霍公司经费，不过与此同时，他们也可能支持将公司利润用于快速扩张。20世纪80年代最高税率下调，这意味着他们又将心思重新放在谋求更高的薪酬或红利，而由此产生的成本由股东来承担。管理层薪酬增加意味着向股东支付的股息减少，而股息减少则意味着税收减少。这是托马斯·皮凯蒂等人所发现的议价效应的一个例子。他们指出，考虑到这一因素，如果希望实现税收的最大化，最高税率将达到83%，远远高于我们一开始所说的56.6%。8
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最后，我认为我们应当更为全面地考虑社会目标，而不是局限于实现税收最大化这个单一目标。这样也许会跑题，但我还是希望讨论一个之前未曾出现的考量因素，即涉及税收收入的“公平”概念。人们经常抱怨税收的一个地方是它“不公平”。税率不只涉及激励因素：人们还从内在公平的角度来评判实得工资因为收入增加而出现的变化。公平涉及努力和回报之间的显性关联：对于通过延长工作时间、承担更多责任或从事第二工作而挣得的收入，人们有权保留合理的份额。上述情况因为“贫困陷阱”问题而变得更加引人注目。“贫困陷阱”理论认为，低收入人群无法改善自身状况，因为当收入增加时，他们不仅要缴纳更多的税，而且会丧失领取低收入福利金的资格。当低收入者有了额外收入时，他们将面临隐性的高边际税率。这一税率之所以具有边际性，是因为它适用于额外收入部分；这种税率与平均税率不一样，因为平均税率是总税收除以总收入的结果。人们之所以反对贫困陷阱，是因为它不仅会挫伤人们工作（和储蓄）的积极性，而且导致人们只能保留额外收入中很少的一部分。这非常不公平。
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此类公平问题涉及面很广：它们不仅和贫困陷阱相关，还涉及所有收入水平。在额外努力获得的收入留存问题上，应该针对所有人征收公平的最高边际税率。如果实行这一原则，就意味着最高税率将采取完全不同的标准：针对最高收入和最低收入的边际税率应当相同。英国政府正推行“普享型福利”（针对低收入家庭的收入调查型转移支付项目），这一项目旨在将边际税率限制在65%。
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有关所得税率的提议
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基于上述考虑，特别是最后一点，我建议英国将最高个人所得税率定在65%。这意味着大幅提高当前（2015年）的最高税率（45%），但与过去相比并不算高。在过去100年中近一半的时间里，英国的最高所得税率达到65%甚至更高，而且在这约50年中，有近一半的时间是由保守党执政。65%这一税率也许不一定能够直接适用于其他国家，不过相近的系数有一定的现实意义。这也适用于制定逐步提高最高所得税率的方案。这里我们还需要分析高边际税率的目的所在。多年来，针对高收入的高边际税率被视为累进税政策的一座里程碑。不过，在对维克里和莫里斯（William Vickery和James Mirrlees）提出的税制设计方案进行数学分析后，我们发现，如果政策制定者关注税后收入的分配问题，则高边际税率的目的在于提高高收入人群所支付的平均税率。9一个人的平均税率是指他支付的总税收与总收入之比；平均税率并不取决于他或她所面临的边际税率，而是取决于收入更低人群的边际税率。这意味着如果要提高对富人的平均税率，则需要提高收入更低人群的边际税率。以英国为例，第11章所提议的边际税率一开始为25%（20%是针对劳动所得），然后以10%的档次逐渐上升，直到65%。
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建议8 我们应恢复更为累进的个人所得税，在扩大税基的同时，依据应税收入的差额范围上调边际税率，最高可达65%。
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正如下文所介绍的，英国扩大税基将意味着取消下面所列举的投资者救济措施，以及要向雇主对私人养老金的缴费征收国民社会保险税（NIC）。
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扩大税基
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无论在哪个国家，税收改革报告基本上都会呼吁扩大税基，并且批评政府“向穷人征税越来越多”。如果政府连续推出背离收入原则的税收优惠措施，并且这些措施又如极其牢固地附着在庞大船体上的滕壶般难以摆脱时，则税基必然会缩小。此类税收优惠措施通常是“税式支出”，从预算角度而言相当于现金支出。例如，政府可以向每位儿童支付金额为Y的儿童津贴，或者允许纳税人在计算应税收入时减去金额Z。如果他们为额外劳动所得支付25%的税，而Z乘以25%等于Y时，那么这两种机制产生的财政影响并没有差异。不过前者相当于政府支出，而后者相当于减税。税式支出是通过税务系统发放福利。此外，此类福利的数值随着边际税率及应税收入的增长而增长。对于边际税率为50%的纳税人而言，从应税收入中减去Z，相当于少交50%乘以Z的税。美国财政部前助理部长斯坦利·萨里（Stanley S. Surrey）将这些福利称为“上下颠倒的援助”。10
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在英国，税式支出清单包括：旨在鼓励未上市小型企业的企业投资计划；企业管理层激励措施，即提供税收优惠条件，帮助小型公司为雇员提供价值达25万英镑的认股权作为奖励；股份激励计划，即允许使用免征所得税和国民社会保险税的收入来购买股份；风险资本信托救济金，即在风险资本信托购买新发行股票时提供最高可达20万英镑的补助。我在此建议扩大个人所得税税基，并且废除投资者在所得税和国民社会保险税方面的上述优惠措施，这方面的成本在2013—2014年间估计高达7.95亿英镑。11
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英国一项重大税式支出涉及养老金个人缴费问题。莫里斯委员会按照EET和TTE等类别，对养老金和其他储蓄的征税方式进行分类。EET和TTE这类术语显得很神秘，但有助于澄清其中的基本问题。T代表应税，而E代表免税。依据现行的所得税规定，雇主和雇员的个人养老金缴费不被计入应税收入；此类缴费是免税的（这是第一个字母E所代表的意思；如果它们被计入应税收入，则第一个字母应为T）。缴费在一个基金中进行积累；在这一基金中，收入（包括资本收益）都是免税的，这也就是第二个E所代表的含义。领取养老金时是需要纳税的（T），不过鉴于有一笔一次性领取的、比例为25%的养老金是免税的，我们或许应该使用小写字母（t）来代表它。虽然当前的征税方式属于所得税制，但此类税收与消费税一样，只有在储蓄者最终拿到钱时才会缴税。这与“普通”储蓄的征税方式（TTE）或者“特别”储蓄的征税方式（TEE）有所不同。“普通”储蓄征税方式是指人们在储蓄应税收入（T）时，需支付利息税和红利税（T），之后花钱时无须再交税（E）。“特别”储蓄则包括现金个人储蓄账户（ISA）等，储蓄利息是免税的。
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