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不平等，我们能做什么 [:1704626091]
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社会保障的设计
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我曾打算写一篇题目为“SI对SA对BI”的论文。论文旨在对比下列三种主要的社会保障形式：社会保险（SI）、社会救助（SA）和基本收入（BI）。在大多数国家，收入维持体系包括这三个要素，一些人通过三种制度获得帮助。不过这些不同项目之间的平衡非常重要，而这些平衡随着时间的流逝发生变化。
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表8.1总结了这三种社会保障形式的重要特征，并着重指出了三者之间的主要区别。值得一提的是，并不是所有的福利都符合这一分类：残疾人福利就未被列入其中。毫无疑问，读者们都非常了解社会保险和社会救助，但我仍需解释下什么是基本收入。基本收入是指，在不考虑就业状态的前提下向所有公民支付的收入，它的资金来自于一般税收。这一概念可能听起来有点奇怪，但事实上它与所得税中的个人免税额紧密相关。依据大多数国家的个人所得税制度，人们在收入未达到起征点之前无须纳税。英国在1799年开始征收所得税时，年收入低于100英镑的公民无须纳税。在当时，如果一个人的收入超过100英镑，则需要为所有的收入纳税，不过后来取而代之的做法是对收入超过起征点的部分征税。这意味着，个人所得税起征点与所有纳税人休戚相关。如果税率为30%，当起征点为100英镑时，这能为纳税人节省30英镑。不过对于收入低于所得税起征点的人们而言，这一起征点不是那么重要：收入为50英镑的人只能节省15英镑的税。因此，有人提议采用统一的现金抵免来替代所得税起征点，对所有收入征税。上述现金抵免就属于基本收入，是美国两位持相反政治观点的诺贝尔奖得主以“负所得税”的名义分别提出的：米尔顿·弗里德曼（货币主义者、里根总统顾问）和詹姆斯·托宾（凯恩斯主义者、肯尼迪总统顾问）。负所得税是指收入低于起征点的人可以获得补助，而无须纳税。
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表8.1 不同形式的社会保障之间的基本区别
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注：a.下文将讨论在基本收入补助应得权利后插入问号的原因。
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如图8.1中英国案例所示，随着时间的流逝，不同类型的社会转移支付之间的平衡关系发生了变化。其中，流向社会保险（国家保险）的份额从近3/4（72%）减少至低于1/2。这一份额一开始之所以下滑，是因为20世纪70年代初执政的保守党政府提高了社会救助，其中包括为有孩子的家庭提供的家计调查型福利（家庭生活补贴，也就是后来的家庭救济金）。保守党曾在1970年大选时承诺提高家庭津贴，而家计调查型福利被广泛视为这一承诺的不尽如人意的替代方案。1974—1979年期间，执政的工党政府提高了家庭津贴水平，将它们和儿童税收抵免改为目前的儿童津贴，这是为儿童提供的一项基本收入。随后执政的保守党政府将社会保险的比重从1979年的62%下调至1997年的49%。1997年上台的工党政府从一开始就提高了儿童津贴，并把家计调查型福利的覆盖率扩大到44%，这反映了各种税收抵免的增加。最近一次改革是联合政府推出的“普享型福利”。
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图8.1 1963—2012年间英国社会保障支出结构
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注：该图显示了英国国民保险、儿童津贴和社会救助在社保总支出中所占的比例。没有标注为工党的时期代表着保守党政府执政期，但2010年以后的时期除外，这一时期是由保守党和自由民主党组成的联合政府执政。
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现在更多的是采用收入调查的做法。我可以理解这一举措在短期内的吸引力，但我认为从长远而言这是错误的发展方向。
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家计调查的双重失败
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家计调查的做法之所以是错误的，有如下两个主要原因。第一个原因涉及家计调查型福利退出所造成的高边际税率效应，再加上现行的所得税率和社会保险税率。这会导致出现下面的情况：人们不太可能通过提高总收入来提高家庭实得收入。英国莫里斯委员会的下列计算形象地说明了由此产生的贫困陷阱：“一旦人们年收入达到6420英镑（相当于按照国家最低工资标准一周工作22个小时），税收抵免就开始减少，而这会导致（边际税率）上升39个百分点，达到70%……对于有两个小孩和一名全职就业者的家庭而言，一旦他们年收入达到28150英镑，边际税率将达到70%（从31%提高）”。后者相当于按照国家最低时薪标准的2.5倍一周工作40个小时，而这证明有很大的收入区间会受到影响。3自那以后，这一福利制度改为人们领取普享型福利，不过要适用于净收入边际税率，即65%。如果一个人需要缴纳所得税和雇员国家保险费，则累积边际税率达到76.2%，依然构成贫困陷阱。
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在过去，人们并不在意高边际税率对低收入人群的影响，因为他们认为许多人几乎无法决定自己的工作时间或工作强度。不过即便过去情况真的如此，由于当今劳动力市场流动性变大，情况已不再如此。自雇就业数量的增加，仅是我们应更加重视家计调查可能产生的抑制效应的其中一个原因，还有其他考虑因素推动我们更加重视这种抑制效应。上述案例假设家庭只有一人就业，但今天更为普遍的情况是夫妻两人都挣钱养家，并且高边际税率适用于夫妻两人，这导致潜在的抑制效应加倍。此外，正如第7章所讨论的，边际税率不仅仅涉及激励问题：我们还应通过内在公平来评判实得工资因为收入增加而出现的变化。公平涉及努力和回报之间存在的显性联系：当人们通过增加工作时间、承担更多责任或从事第二份工作而获得酬劳时，他们应当能够保留合理份额的酬劳。
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人们担忧家计调查力度加大的第二个原因，是并非所有有权享受福利的人都会领取福利金。与社会保险福利和儿童津贴不同，家计调查型福利未能达到接近100%的覆盖率。不在少数的人本来有资格领取福利，但他们却没有这么做。题为《欧盟2008年社会状况》的报告引述了奥地利、丹麦、芬兰、德国、希腊和葡萄牙的情况，4并得出结论认为，“未领取福利的情况似乎广泛存在”。马诺斯·马察加尼斯等人（Manos Matsaganis、Alari Paulus和Holly Sutherland）在这份欧洲评估报告中指出，荷兰各种家计调查型福利的领取率在72%—81%之间，而葡萄牙为72%，法国在65%—67%之间，芬兰在50%—60%之间，奥地利为44%，德国为33%，爱尔兰为30%。5在美国，有关劳动所得税抵免的正式研究报告发现，2005年税收抵免的使用率为75%。6《穷人和最贫困人群》的一项重要研究结果就是有关英国人未能领取福利金的问题。该书在1965年轰动一时，推动了儿童反贫困行动组织的成立。7自那以后福利金领取情况有所改观，不过在2010—2011年间，英国儿童税收抵免使用率的中位数估计为83%。这意味着很大一部分符合条件的家庭（120万家庭）未能从这一项目中受益。8尽管国家和地方大力宣传福利金的情况，但未能领取福利金的情况仍然存在。
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福利金未被领取的情况持续存在，引发了人们对依据家计调查机制的反贫困战略提出严重质疑。人们可能出于误解而没有领取福利金。有人因为之前被拒绝过，认为他们仍不符合条件，而事实上因有关资格条件的规定或他们自身情况发生了变化，他们已经符合条件了。由于家计调查方式存在着内在的缺陷，福利金未被领取的情况在不断增多。首先，收入评估的内在复杂性阻碍了人们领取福利金。人们只要和福利事务部打过交道，就会知道填写表格十分麻烦，特别是对教育程度（包括电脑知识）有限的人来说。2013年，英国儿童税收抵免申请表长达10页，随附的注释则有18页。在领取福利时，需要提供申请人雇主的信息和儿童抚养人的登记信息。搜集整理相关信息和填写表格需要时间，而时间是稀缺资源。人们不领取福利可能是他们在发现自己“时间贫乏”时所做的理性回应。9第二个内在原因是，与普享型福利不同，人们认为领取家计调查型福利是件丢脸的事情。在英国，这一直是人们所关注的问题。1824年，当劳动者工资特别委员会问询从事农业生产的工人托马斯·斯马特（Thomas Smart）是否申请补助时，他回答说：“我从没有申请过。我也尽量不去申请。”10我们生活在迥然不同的时代，但下列情况没有发生变化，即一个转移支付项目能否有效地提供收入补助，取决于潜在受助人对此类补助的态度。由于新闻媒体对受助人的负面报道，以及政客的负面评论，这一问题进一步尖锐化。如果领取福利金被视为失败的标志，如果此类福利金的管理方式与21世纪有关人性尊严的理念相悖，那么这一制度就不再适用。福利金未能被全部领取，这可以被视为矿井下病恹恹的金丝雀：警示我们社会保障制度存在着严重的缺陷。
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迄今为止得出的结论
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我应明确说明我的观点。我并不是说所有的家计调查型转移支付都必然效率低下。在许多国家，它们在降低减贫的风险和广度方面发挥着重要的作用。在1997—2010年的工党执政期间，英国如果没有扩大家计调查型税收抵免项目，那么在减少儿童贫困方面取得的成果就不会那么显著，而且不平等问题可能更为严重，这是毫无疑问的。家计调查型转移支付项目聊胜于无。不过我认为家计调查型的做法存在缺陷。为了找到可持续的长期解决方案，我们需要探讨其他可供选择的方案，即经过改革的社会保险，或者基本收入。这就是为什么英国战后福利国家之父威廉·贝弗里奇会将社会保险视为其社会保障计划的基石，认为英国应在不进行任何家计调查的情况下，将福利作为一种“权利”提供给民众，这凸现了“公众对任何类型家计调查的抗拒力度”。11不过在讨论社会保险之前，我将先讨论基本收入的替代方案。
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不平等，我们能做什么 [:1704626092]
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儿童津贴的主要作用
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在不考虑家庭就业状态或财力的前提下为所有儿童提供补助，那么这一补助属于对儿童的基本收入。从这个角度而言，许多国家确实存在基本收入制度。在我看来，可观的儿童津贴对于任何旨在减少不平等的项目而言都是非常重要的。在提出上述论点时，我并不认为现金转移支付优于服务。我认为儿童津贴与针对儿童救助的基础设施和服务是相辅相成的；有关现金转移支付和实物福利项目的改进工作应同时进行。芝加哥大学诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·赫克曼曾指出：“今天我们为弱势儿童投入，这将促进社会流动性，创造机遇，并促进建设一个健康、活力和包容性的社会和经济。”12他恰如其分地强调了高质量的早期儿童项目投入所带来的未来回报。与此同时，我们还需要考虑儿童及其家庭的现状。他们手头也需要现金。
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对没有普享型儿童津贴项目的美国和其他国家而言，有关儿童津贴的提议是一个挑战。正如蒂莫西·斯米丁等人（Timothy Smeeding和Jane Waldfogel）所指出的那样，美国和英国儿童贫困趋势之间的比较进一步凸显了这个挑战。图8.2显示了两国儿童贫困率不同趋势的走向。在衡量儿童贫困率时，我们采用了由不变购买力所确定的贫困线。在美国，这一贫困线是官方贫困指标，即1998—1999年间中位数收入的30%。这显然低于英国设定的50%的标准。13因此我们应该重点关注随着时间流逝而发生的变化。英国在20世纪90年代大幅减少了儿童贫困现象。与此形成对比，美国未能大幅减少儿童贫困率。虽然在一段时期内（克林顿执政期间），美国儿童贫困问题有所缓解，但是整体情况令人失望。在美国，2013年的儿童贫困率比1969年高出1/3。劳动所得税抵免等现有政策未能取得成效，需要出台新的措施。
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图8.2 1969—2014年间美国和英国的儿童贫困率