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对没有普享型儿童津贴项目的美国和其他国家而言，有关儿童津贴的提议是一个挑战。正如蒂莫西·斯米丁等人（Timothy Smeeding和Jane Waldfogel）所指出的那样，美国和英国儿童贫困趋势之间的比较进一步凸显了这个挑战。图8.2显示了两国儿童贫困率不同趋势的走向。在衡量儿童贫困率时，我们采用了由不变购买力所确定的贫困线。在美国，这一贫困线是官方贫困指标，即1998—1999年间中位数收入的30%。这显然低于英国设定的50%的标准。13因此我们应该重点关注随着时间流逝而发生的变化。英国在20世纪90年代大幅减少了儿童贫困现象。与此形成对比，美国未能大幅减少儿童贫困率。虽然在一段时期内（克林顿执政期间），美国儿童贫困问题有所缓解，但是整体情况令人失望。在美国，2013年的儿童贫困率比1969年高出1/3。劳动所得税抵免等现有政策未能取得成效，需要出台新的措施。
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图8.2 1969—2014年间美国和英国的儿童贫困率
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注：该图显示了生活在贫困中的儿童（未满18岁）的百分比。在美国，贫困代表着生活在官方设定贫困线以下。在英国，贫困被定义为收入为1998—1999年中位数收入的50%及以下。
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正如图8.3所示，许多国家面临着儿童贫困问题。图8.3采用了更为常用的相对贫困标准，即现代收入中位数的60%（标准选取的差异可以解释为什么英国和美国的数据比图8.2中要高）。2010年时，有一半国家的儿童贫困率达到20%或者更高。为了应对这一挑战，我认为应大幅增加向有孩子的家庭所提供的现金补贴。那么对此应该采取什么样的形式呢？在面对儿童贫困问题时，人们自然而然的一个反应是将补贴定向发放给低收入家庭。不过，我们刚刚论述了家计调查制度的缺陷；除了上述原因之外，我还要提及代际和性别公平问题，这些在后面将会予以解释。由于此类因素的影响，我认为应该在不考虑家庭收入的情况下，向所有儿童提供儿童津贴。对于英国，我们应废除高收入家庭没有资格领取儿童津贴的规定，该规定导致约有70万儿童不能领取儿童津贴。14与此同时，我支持柔性渐变的做法，而这可以通过对儿童津贴征税得以实现。高收入家庭可以领取这一津贴，但须对他们征收所得税。如果夫妻两人各自纳税，而不是联合纳税，则应向领取儿童津贴的一方进行征税（通常儿童津贴是支付给母亲）。虽然儿童津贴数额可观，但需要纳税，再配合第7章建议的累进税制，就能够有效地确保所有家庭承担的家庭责任获得社会的认可，同时为低收入人群提供更多的补助。如果将所得税逐步从25%上调至65%，则富裕家庭所领取的儿童津贴净值将不到处于最低税阶家庭的一半。
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图8.3 2010年特定国家的儿童贫困率
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注：该图显示生活在贫困当中的儿童（未满18岁）的百分比。各国将收入低于等值可支配收入中位数的60%定义为贫困。
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支持儿童津贴的理由
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支持普享型（但应税的）儿童津贴，这似乎在公然挑战许多国家所支持的家计调查型福利的政策建议。在英国，财政研究所提议了一项家庭支持综合方案。该方案通过开展收入调查，锁定低收入家庭为支持目标。这一研究报告是为詹姆斯·莫里斯爵士所主持的评估工作准备的。该研究报告引用了莫里斯的一篇有关最优所得税和收入维持制度设计的极富影响力的论文。15收入调查相当于提高边际所得税率，因为一个人每多赚一英镑，就意味着他领取的家庭福利金略有减少，直到这一福利金减为零。通过这种方式，成本得到控制，并且能够在不对富人增税的前提下帮助有工作的穷人。对于收入调查策略和我所建议的儿童津贴策略之间的区别，可以通过边际税率达到最高点时的情况进行说明。当进行收入调查时，低收入人群所面临的边际税率最高；如果采用本文所建议的替代方案，则中高收入人群将面对最高的边际税率。需要记住，边际税率更高并不代表着平均税率更高，并且许多中等收入人群可能生活比较优渥。莫里斯提出的有关最优税收方案的建议则指出，在适用对象人数相对较少或者人们对边际税率反应不大的情况下，应提高边际税率。这个观点更有利于两项策略中哪一种，要取决于下列的经验事实，即收入分配情况和税率反应的差异。不过有实证研究发现，随着人们收入增加，劳动力供给也相应下降，这意味着当收入水平增加时，应相应上调边际税率。这正是本书所建议的。16
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此外，这两种方案存在的第二个重大区别是：儿童津贴计划将继续向不同收入水平的、所有有孩子的家庭进行转移支付。这意味着我们需要讨论公平问题，不仅仅是富人和穷人之间的公平问题，还有有孩子家庭和无孩子家庭之间的公平问题。我们需要考虑我们的社会是如何看待有孩子家庭和无孩子家庭——标准的经济分析是不会讨论这类问题的。在其他条件均等的情况下，当身为父母的人和无孩子的人同样领取到1英镑时，我们是否应该更加重视前者所领取的这1英镑呢？一些人的回答是否定的，认为当今为人父母只是“选择了一种生活方式”，并且无论是否为人父母，人们都应享受同样的待遇。对于做出这样判断的人们来说，取消高收入人群的儿童津贴可能是他们更中意的政策，因为那样做意味着拿走富裕人群的一部分收入。然而，这一“生活方式选择”根本没有考虑到儿童的福利。17很多人认为这是不可接受的。如果从社会角度判断，儿童当然有自身的权利，理应受到考虑。带着一个孩子的人应被算为两个人。正如第1章所讨论的，在进行概率分布分析时，人们广泛采取的做法是依据家庭组成结构的不同来调整家庭收入，而有关生活方式选择的观点则与之背道而驰。在今天，我们不能忽视儿童，理应考虑他们的权利，并且儿童是未来的希望，他们的权利也理应受到重视。对代际公平的需求进一步强化了这一点。总之，上述考虑因素意味着我们应向所有收入水平的、有孩子的家庭进行转移支付。
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公众辩论显然已涉及“儿童的权利理应受到重视”这一观点。在一篇探讨为什么许多人只生育一个孩子的新闻报道中，英格兰的一位因为收入较高而不能领取儿童津贴的母亲谈道：“我们觉得政府在惩罚我们。我们根本得不到任何帮助。没有儿童津贴，没有工作税收抵免，也没有产假，什么都没有。我们不得不独自承担一切。”18她这一番话或许还表明，儿童津贴问题拥有重要的性别特征。社会转移支付的一个目标，是弥补许多妇女在劳动力市场所面临的劣势。当英国推行儿童津贴政策时，其意图首先是向生儿育女的母亲提供这一津贴，是为女性提供帮助。儿童津贴为母亲提供独立的收入来源，而基于夫妻联合收入情况的家计调查型福利是无法提供这一帮助的。
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出于上述理由，我认为如果向所有儿童发放应税的儿童津贴，且这一津贴的水平较高，足以为减少儿童贫困做出重大贡献，则该津贴可以在任何旨在减少不平等的战略中发挥不可或缺的作用。
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建议12 应向所有儿童发放较高水平的儿童津贴，并将这一津贴纳入应税收入。
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不平等，我们能做什么 [:1704626093]
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基本收入
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那么对于成年人呢？他们同样可以领取基本收入，或者今天人们说的公民收入。依据人们经常讨论的版本（不过我对此并不支持），公民收入是依据个人实际情况进行支付，它因人们的年龄或者残疾/健康状况而存在差别。它与个人就业状态无关，也不以社保缴费为条件（这条规定应该被废除）。它与收入没有关系，但所有收入都应缴纳个人所得税，并且个人免税额的做法应该被废除。纯粹的公民收入可以取代现有的所有社会转移支付：不再有社会保险或家计调查型福利。（当然需要过渡性安排，例如，兑现之前已获得的养老金领取权。）
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这样的理念获得了政治上的支持。乔治·麦戈文（Goorge McGovern）在1972年竞选美国总统时，提议推行每年1000美元的全民式补助（基本收入），该补助的经费来源于广税基的所得税。据说他在竞选活动中做出这一声明时，事先并未询问他的经济顾问这需要征收多高的税率。据称他的经济顾问詹姆斯·托宾（上文已提及过）回答说，如果政府需要征收x%的税用于其他管理事务的费用支出，因此当发放的全民式补助为平均收入的y%时，这就意味着需征收的税率将提高为（x+y）。19我在前文承诺过不使用数学公式，但（x+y）这一表达式很好地说明了政府在推行基本收入时所面临的权衡问题。它意味着如果政府需要征收20%的税率为其他目标提供资金，当我们把基本收入确定为平均收入的13.33%时——这个水平的基本收入似乎还不足以取代现有的社会转移支付——则政府需要征收33.33%的统一税率。即使征收50%的统一税率，基本收入也仅能达到平均收入水平的30%。
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参与性收入
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由于基本收入和税率之间存在上述明显的权衡关系，促使人们寻找各种简单的基本收入。我建议实行一种形式的公民收入，它与前文中介绍的公民收入存在两方面的不同。首先，它是对现有社会转移支付的补充，而不是取代。领取国家养老金的退休人员可以领取养老金或公民收入两者中金额较高的那个。如果养老金领取者还享受家计调查型养老金补贴，则不一定能增加净收入，除非公民收入金额足够高，致使养老金补贴减少为零。对于同时领取养老金的夫妻，在计算养老金补贴时会考虑他们所领取的公民收入总额。向所有成年人支付相同的基本收入，但发放给残疾人或其他特殊人员的还包括额外补助。参与性收入将取代除劳动所得税优惠（如果依据建议9设立这一优惠）以外的所有个人税收优惠，从而对所有收入征收所得税。
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第二，这一建议所涉及的福利金是基于“参与”情况而不是公民身份进行支付的；出于这一原因我们将它称为“参与性收入”（PI）。“参与”被宽泛地定义为社会缴费。达到就业年龄的人可以通过下列方式进行社会缴费：从事领薪的全职或兼职工作、自雇就业、接受教育或培训、积极寻找工作、为婴幼儿或孱弱老人提供家庭护理，或者在获得认可的协会定期志愿工作等。对于因为疾病或残疾等原因无法参与工作的人员，也有具体的规定。我们还可以进一步延伸“缴费”的概念，以顾及人们从事的经济活动的广泛性。有关“参与”的定义体现了第5章所介绍的21世纪劳动力市场的特征，它将覆盖从事一系列活动达到一定时间（例如每周35个小时）的人员，并且未达到规定时间的人员也具备资格。
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这一参与条件存在争议。批评者会认为“无条件”的福利正被“有条件”的福利所取代，这损害了该政策中的核心原则。对此我的回应是，尽管基本收入经常被称为“无条件的”，但还是应该对它设定资格条件。外国游客肯定没有资格领取基本收入。正如英国公民收入信托网站（UK Citizen’s Income Trust）所说的那样，他们所建议的是“作为一种公民权利，向每个人发放无条件、不可撤销的收入”。20因此我们需要对下列两种条件做出选择：公民身份和参与情况。在经过深思熟虑之后，我选择支持后者。在我看来，有关公民身份的条件既过于宽泛又过分局限，不能作为支付基本收入的标准。过于宽泛，是指它包括所有公民，无论他们住在何地。英国政府不可能为移居国外的英国人提供转移支付，因为现在无法估算移居海外人口的规模（和相应的预算成本）。从政治角度而言，向那些没有通过纳税为这一方案提供资金的人发放公民收入也是不可取的。从欧洲的角度而言该条件又过分局限，因为欧盟成员国不得排斥赴英国工作的其他成员国公民。《欧盟条约》第45条规定，此类人员应“在下列方面享受同等待遇：就业、工作条件以及其他社会和税收优惠”。英国政府可能会试图重新诠释上面那句话，但这一规定似乎排除了只向本国公民支付劳动年龄福利金的可能性。
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管理
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批评者在这点上说得不错，即参与性收入的运作需要设计管理流程，并在制定相关标准时进行详细说明，特别是涉及跨境人员时。有学者（Jergen De Wispelaere和Lindsay Stirton）在题为“反对参与性收入的公共管理理由”一文中指出，相关管理工作面临三难困境：“第一个困难是有关参与性收入真正具有包容性的规定……第二个困难是收入领取者必须满足真正的参与条件……第三个困难则包括……和参与性收入可管理性相关的经济和人力成本。之所以出现这个三难困境，是因为参与性收入只能同时避免三难困境中的两难”。21这种分类决策（category decisions）的做法肯定会引发一系列重大问题，包括举证责任、干预程度、对多文化社会中各种生产活动的解释，以及受益人和管理者之间的权力分配关系等。不过我认为，如果能够避免前两难，第三难的破坏力会比预期的要小。首先，一些资格审查工作早已成为福利行政管理系统的一部分，例如在英国，看护责任限定了求职津贴领取者的工作时间，而参与志愿工作情况决定一个人能否推迟接受工作机会。与现行的家计调查机制相比，参与性收入虽然涉及分类决策问题，但不会涉及收入和资产评估工作，否则管理工作将变得更为复杂。由于只涉及分类决策，所以参与性收入比现行的家计调查机制更为简单；如果我们能够减少对家计调查的依赖，则管理资源可以重新配置于参与性项目。更为重要的是，我要再谈谈第4章的一个主题，即国家需要投资来改进社会管理工作，这代表我们应承认社会管理工作需要更多的劳动力投入，并且强调服务的质量，而不是仅仅衡量成本收益。应该认识到，参与性收入将大幅减少领取家计调查型福利的人数，这一点非常重要。当然，我们也可以就社会保险提出类似的论点。读者应记住，我是将参与性收入作为经过改革的社会保险的一个替代方案。
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