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图10.1 2011年经合组织成员国公共和私人社会支出
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这项发现有双重重要性。如果用于满足社会需求的私人支出必须增加以抵消公共支出的减少，那么这个成本要么由雇主承担，要么由家庭承担。当雇主面对更高的成本时，会将降低他们的竞争力，就像他们面临更高税收时一样。他们用于商业健康计划的支出会与雇主税一样，成为影响企业选址决策的因素。如果雇员自己承担成本，就会造成他们的实得工资减少，很可能导致涨工资的要求。所以从国家提供转向私人提供对经济造成的影响，只会来自于用哪个渠道提供更有效率。其次，私人社会支出的增加，比如在养老金和医疗保健上的支出，往往会引起税式支出，从而影响税收方面的账目。从这个角度来看，不可能通过把社会支出由公共部门向私人部门转移来解决各国在全球化世界中的财政问题。
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福利国家制度有全球竞争力吗？
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预算成本会有什么样的影响？提高税收使我们的商品更贵以致我们失去全球竞争力吗？老板们通常抱怨说，税费和社会保障缴费使他们的商品和服务没有了竞争力。对受雇者征税可能造成同样的结果，导致雇用成本提高。举一个相当特殊的例子。如果英超联赛的球员坚持要求一定的税后工资，那么提高最高税率就意味着其所在的俱乐部必须提高他们的薪酬，而这很可能又会造成门票涨价和提高转播费，等等。这可能进而导致来英国看球的球迷数量减少，并造成电视观众由收看英超联赛转向收看德甲联赛、西甲联赛或意甲联赛。
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当然，税费不是推动工资成本的唯一因素。我的同事约翰·米尔鲍尔（John Muellbauer）曾强调住房成本的影响。对大额抵押贷款的需要将导致人们对工资有更高的期望。而更高的薪酬对吸引人们来到伦敦、牛津及剑桥之类的城市是必要的。降低房价的行动，包括本书建议的议会税改革，则可以降低工资压力。公共服务的供给也很重要，好的学校和健康医疗服务也可以发挥相同的作用。
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税收增加会导致工资成本提升，这使英国的竞争力降低了吗？我一直困惑于“国家竞争力”这个术语。我能够理解一个公司可能没有竞争力，或者一所大学甚至一整个行业没有竞争力，但是我不理解一个国家没有竞争力的说法。所以，当几年前诺贝尔经济学奖得主、国际贸易学家保罗·克鲁格曼说，“竞争力在应用于国民经济时是一个没有意义的词语”，以及“我书架上所有国际经济学教科书的索引里都没有这个词”的时候，9我释然了。与单个公司不同的是，对一个国家来说，存在一个对外部失衡做出调整的过程。如果出口减少而进口增加，那么就汇率对贸易平衡做出调整而言，汇率会降低，从而使出口商重新能够以与出口市场价格相当的价格销售他们的商品和服务。同时，汇率降低还会造成进口商品价格升高，使它们的价格和国外保持一致。
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这种调整可能未必有效果，也并非没有成本。调整可能无效，因为汇率还受其他因素的驱动，比如资本流动，不管是短期还是长期；调整无效，还可能因为汇率是固定的，就像在欧元区那样。对于后一种情形来说，某个货币区内的国家可能要面对货币区以外国家不会面对的制约因素。这就是为什么区分这个问题的两种情况很重要。某个欧元区国家受到的约束可能不适用于整个欧元区。但不管在什么层次上，汇率调整是有成本的，因为汇率降低将造成这个国家的生活水平下降。1967年英镑发生贬值，与美元的兑换汇率由1英镑兑2.8美元降至2.4美元，这意味着对于售价100美元的某个美国产品，英国人要支付42英镑，而非36英镑（四舍五入）。时任英国首相哈罗德·威尔逊对国民说，他们口袋里的英镑还值那么多钱，但他实际上用了一句更准确的话为这个说法做了铺垫，即“从现在开始，英镑在海外与其他货币的汇率降低了14%左右”。这才是问题的关键。当人们讨论“有竞争力”时，他们其实是想说，保持自己的国民生活水平。在当前的情形下，这意味着要为福利国家制度和扩大再分配提供一定数量的资金。实施这些建议的成本必须通过降低国民中境况较好的人群的实际收入来获得。从这个意义上说，这个问题和一个总资源给定的国家面临的国内问题是相同的。
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就像我在第9章中所说，有受益者也有受损者，但这不是反对再分配的一个绝对理由。如果政府要认真对待降低不平等的问题，那就必须有取舍。这并不容易。正如托尼在《论平等》一书中所说的，“不平等容易，因为它需要的不过是随波逐流，但平等不容易，因为它需要逆流而行……它是有代价和负担的”。10这种困难有两种形式。在个人层面，这涉及“一些人要做出物质牺牲”，人们不得不接受税收必须提高的现实。在社会层面，这意味着我们必须问一些不容易回答的问题。我们必须研究“公平”分配是什么意思，而不是简单地接受市场过程的结果。
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小结
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我认为，再分配举措的范围，尤其是涉及提高社会支出的举措，不像有些人认为的那样会受到全球竞争的限制。制约因素确实存在，但这些制约因素并不意味着什么都做不了。当我们从总体上考虑预算，把所有类型的支出和社会支出（包括公共和私人支出）都纳入考虑后，上述结论就变得显而易见。我们的确面临财政方面的问题，但这是一个我们有能力解决的问题，不是一个结果完全由外部力量决定的问题。
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全球化和对命运的把握
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第二个乐观的理由是，各国在面对世界的新形势时不是完全被动的。国家政策所受的制约在很大程度上取决于各国如何应对变化的世界。
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举一个具体的例子。英国就工人在欧盟内部自由流动对劳动力市场的影响展开了很多讨论，结论似乎暗示英国无力应对。2014年7月，官方移民事务咨询委员会发表一份报告，题为“低技能移民：从事低技能工作的欧盟和非欧盟劳动力增长及其对英国的影响”。这份报告提出了5个主题，重要的是，前4个都涉及由英国政府掌控的政策。只有第5个（也是最后一个）主题涉及欧盟和由于欧盟扩大到工资水平较低的国家所引发的问题。关于其他主题，委员会说，“对外来务工者的需求受到与移民没有直接关系的制度和公共政策的强烈影响”。他们进一步阐述说，“如果不彻底改变政策和这些制度的运行方式，那就不可能降低某些职业对外来务工者日益增长的依赖。此类改变可能包括在某些领域加强对劳动力市场的监管；增加教育和培训投资；对一些工资较低的公共岗位，提高它们的工资并改善工作条件；提高职业声望和职业前景；减少工资低的派遣工作；解决零工时雇用合同滥用问题等”。11这套政策完全属于英国政府的职权范围内，而且能够对降低不平等发挥重大作用。
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来自英国的第二个例子能证明同一件事。它涉及伦敦的一处住宅开发区的长期租户所处的困境，2014年，这些租户被要求两周内搬离。此处住宅区是20世纪30年代由一家慈善信托基金建造，目的是向工薪阶层家庭提供廉价的出租屋。在这处住宅区卖给总部设在纽约的一家房地产公司后，新东家宣布，计划大幅提高房租。这将为房地产投资基金的运营者和他们的投资者带来可观的收入，当然是以牺牲租户为代价。房地产投资基金的投资者包括金融机构、公共和私人养老基金和主权财富基金。由此造成的公众强烈抗议导致这项计划被搁浅，这处住宅区也被转交给一家住房信托基金。关键的一点是，造成这个问题的原因不是资本的全球化，而是在英国租户得不到多少保护这一基本事实。即使那家投资基金总部就在伦敦金融城，还是会出现同样的问题。如果像我主张的那样，英国政府关注租户的安全，关注他们自有住宅的居住权的安全，那就应该重新制定保护性法规。来自火星的访客，甚至来自海外的访客如果得知，英国的商业租户受到的保护超过住宅租户，都会莫名惊诧。税收和向房东提供的其他补贴也面临着类似的问题。正如丹尼·多林（Danny Dorling）在为英国《卫报》撰写的文章中所说，“海外的房地产买家不是问题，对房东的补贴才是问题所在”。12
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这些例子强调了贯穿本书的一条主线——财富所有权和控制权之间的关键区别。通过精心设计国内制度，完全有可能把房屋的受益所有权交给海外投资者，但把控制权保留在行为受制于国家法律和规范的某个机构手中。如果由于政策原因导致这个机构的收益降低（因为要权衡租户的需求和投资者的利益），那么投资者可以卖掉他们的股份，但不能改变管理方。
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国际协议和抗衡力量
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毫无疑问，各国的行动能力可能受国际协议的限制。这就是为什么人们对于欧盟和美国在2015年开始谈判的《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》（TTIP）存在普遍的担心。该协定的目的是消除市场准入壁垒、实现投资自由化和放宽各个国家的监管限制。约翰·希拉里（John Hilary）在一项谨慎的评价中阐明了国家监管规定的含义：TTIP的目的就是要“消除监管‘壁垒’，因为这些壁垒限制了跨国公司在大西洋两岸获得可能的收益。然而，这些‘壁垒’实际上是我们最看重的一些社会标准和环保规定，比如劳工权利、食品安全规定（包括对转基因食品的限制）、对使用有毒化学物质的规定、数字隐私法，甚至还包括为防止重蹈2008年金融危机的覆辙而新近推出的银行业安保措施等”。13这个拟议协定的一个关键因素是“投资者—国家纠纷解决（ISDS）”程序，从而允许公司起诉各国的政府，挑战国家的监管规定。
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我在这里想重点讨论这份贸易协定的协商中缺乏对称性的问题。投资者—国家纠纷解决程序没有赋予政府、工会、消费者组织或个人起诉公司的权利。这样做的目的是保护投资者。美国的一名谈判代表阐明了这一立场：“21世纪的综合贸易协定应当包含对投资者的恰当保护”，没有人提及消费者和工人。14欧盟委员会在为这项政策辩护时提到GDP增长的预期好处，但无疑在这个场合，我们应当关注增加欧盟居民福利这一更广泛的目标。有些居民是作为投资者而获益，但其他居民作为消费者和工人会受到影响。在沿着TTIP的道路前进之前，我们要问一下，如果从消费者和工人利益的角度制定这样一份协定，那它看起来将是什么样子？例如，毫无疑问，纠纷解决程序应当对所有人开放，而且仲裁委员会应当由消费者、工人组织和企业的三方代表组成。
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简而言之，单个政府和诸如欧盟之类的多边组织本身在一定程度上要对他们参与的世界经济的条款负责。他们是要受到限制，但并非无能为力。他们必须注重全球化对分配的影响，并确保能代表所有的利益相关者。
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国际合作的空间
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我的第三个乐观理由是基于国际合作的进展——尽管上文已对TTIP表示了担心。国际组织有悠久的历史，其现代形式可追溯至19世纪的全球化时期。1863年，美国发起国际邮政联盟大会，导致了1874年万国邮政联盟的创立。除了其他好处外，这份协定还取消了在信件上粘贴途经国家邮票的要求；只需粘贴信件邮出国的邮票即可。实际上，自1865年创立国际电报联盟（如今是国际电信联盟）以来，我们已经有了150年的国际组织经验。
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在全球化的近期，国际组织在数量和规模方面都快速发展。兰吉特·拉尔（Ranjit Lall）对此描述说，“最近几十年国际组织在数量、规模和资源方面急剧扩张……在1970—2013年间，政府间组织的数量从242个增至7710个……在这一时期，国际组织的业务范围扩展至各种各样的领域，如环保、金融和女权等，以前所未有的方式取代了传统的以国家为基础的治理模式”。15这种发展本身就是保持一定乐观的理由。
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税收竞争与合作
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