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我认为，再分配举措的范围，尤其是涉及提高社会支出的举措，不像有些人认为的那样会受到全球竞争的限制。制约因素确实存在，但这些制约因素并不意味着什么都做不了。当我们从总体上考虑预算，把所有类型的支出和社会支出（包括公共和私人支出）都纳入考虑后，上述结论就变得显而易见。我们的确面临财政方面的问题，但这是一个我们有能力解决的问题，不是一个结果完全由外部力量决定的问题。
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不平等，我们能做什么 [:1704626105]
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全球化和对命运的把握
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第二个乐观的理由是，各国在面对世界的新形势时不是完全被动的。国家政策所受的制约在很大程度上取决于各国如何应对变化的世界。
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举一个具体的例子。英国就工人在欧盟内部自由流动对劳动力市场的影响展开了很多讨论，结论似乎暗示英国无力应对。2014年7月，官方移民事务咨询委员会发表一份报告，题为“低技能移民：从事低技能工作的欧盟和非欧盟劳动力增长及其对英国的影响”。这份报告提出了5个主题，重要的是，前4个都涉及由英国政府掌控的政策。只有第5个（也是最后一个）主题涉及欧盟和由于欧盟扩大到工资水平较低的国家所引发的问题。关于其他主题，委员会说，“对外来务工者的需求受到与移民没有直接关系的制度和公共政策的强烈影响”。他们进一步阐述说，“如果不彻底改变政策和这些制度的运行方式，那就不可能降低某些职业对外来务工者日益增长的依赖。此类改变可能包括在某些领域加强对劳动力市场的监管；增加教育和培训投资；对一些工资较低的公共岗位，提高它们的工资并改善工作条件；提高职业声望和职业前景；减少工资低的派遣工作；解决零工时雇用合同滥用问题等”。11这套政策完全属于英国政府的职权范围内，而且能够对降低不平等发挥重大作用。
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来自英国的第二个例子能证明同一件事。它涉及伦敦的一处住宅开发区的长期租户所处的困境，2014年，这些租户被要求两周内搬离。此处住宅区是20世纪30年代由一家慈善信托基金建造，目的是向工薪阶层家庭提供廉价的出租屋。在这处住宅区卖给总部设在纽约的一家房地产公司后，新东家宣布，计划大幅提高房租。这将为房地产投资基金的运营者和他们的投资者带来可观的收入，当然是以牺牲租户为代价。房地产投资基金的投资者包括金融机构、公共和私人养老基金和主权财富基金。由此造成的公众强烈抗议导致这项计划被搁浅，这处住宅区也被转交给一家住房信托基金。关键的一点是，造成这个问题的原因不是资本的全球化，而是在英国租户得不到多少保护这一基本事实。即使那家投资基金总部就在伦敦金融城，还是会出现同样的问题。如果像我主张的那样，英国政府关注租户的安全，关注他们自有住宅的居住权的安全，那就应该重新制定保护性法规。来自火星的访客，甚至来自海外的访客如果得知，英国的商业租户受到的保护超过住宅租户，都会莫名惊诧。税收和向房东提供的其他补贴也面临着类似的问题。正如丹尼·多林（Danny Dorling）在为英国《卫报》撰写的文章中所说，“海外的房地产买家不是问题，对房东的补贴才是问题所在”。12
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这些例子强调了贯穿本书的一条主线——财富所有权和控制权之间的关键区别。通过精心设计国内制度，完全有可能把房屋的受益所有权交给海外投资者，但把控制权保留在行为受制于国家法律和规范的某个机构手中。如果由于政策原因导致这个机构的收益降低（因为要权衡租户的需求和投资者的利益），那么投资者可以卖掉他们的股份，但不能改变管理方。
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国际协议和抗衡力量
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毫无疑问，各国的行动能力可能受国际协议的限制。这就是为什么人们对于欧盟和美国在2015年开始谈判的《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》（TTIP）存在普遍的担心。该协定的目的是消除市场准入壁垒、实现投资自由化和放宽各个国家的监管限制。约翰·希拉里（John Hilary）在一项谨慎的评价中阐明了国家监管规定的含义：TTIP的目的就是要“消除监管‘壁垒’，因为这些壁垒限制了跨国公司在大西洋两岸获得可能的收益。然而，这些‘壁垒’实际上是我们最看重的一些社会标准和环保规定，比如劳工权利、食品安全规定（包括对转基因食品的限制）、对使用有毒化学物质的规定、数字隐私法，甚至还包括为防止重蹈2008年金融危机的覆辙而新近推出的银行业安保措施等”。13这个拟议协定的一个关键因素是“投资者—国家纠纷解决（ISDS）”程序，从而允许公司起诉各国的政府，挑战国家的监管规定。
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我在这里想重点讨论这份贸易协定的协商中缺乏对称性的问题。投资者—国家纠纷解决程序没有赋予政府、工会、消费者组织或个人起诉公司的权利。这样做的目的是保护投资者。美国的一名谈判代表阐明了这一立场：“21世纪的综合贸易协定应当包含对投资者的恰当保护”，没有人提及消费者和工人。14欧盟委员会在为这项政策辩护时提到GDP增长的预期好处，但无疑在这个场合，我们应当关注增加欧盟居民福利这一更广泛的目标。有些居民是作为投资者而获益，但其他居民作为消费者和工人会受到影响。在沿着TTIP的道路前进之前，我们要问一下，如果从消费者和工人利益的角度制定这样一份协定，那它看起来将是什么样子？例如，毫无疑问，纠纷解决程序应当对所有人开放，而且仲裁委员会应当由消费者、工人组织和企业的三方代表组成。
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简而言之，单个政府和诸如欧盟之类的多边组织本身在一定程度上要对他们参与的世界经济的条款负责。他们是要受到限制，但并非无能为力。他们必须注重全球化对分配的影响，并确保能代表所有的利益相关者。
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不平等，我们能做什么 [:1704626106]
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国际合作的空间
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我的第三个乐观理由是基于国际合作的进展——尽管上文已对TTIP表示了担心。国际组织有悠久的历史，其现代形式可追溯至19世纪的全球化时期。1863年，美国发起国际邮政联盟大会，导致了1874年万国邮政联盟的创立。除了其他好处外，这份协定还取消了在信件上粘贴途经国家邮票的要求；只需粘贴信件邮出国的邮票即可。实际上，自1865年创立国际电报联盟（如今是国际电信联盟）以来，我们已经有了150年的国际组织经验。
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在全球化的近期，国际组织在数量和规模方面都快速发展。兰吉特·拉尔（Ranjit Lall）对此描述说，“最近几十年国际组织在数量、规模和资源方面急剧扩张……在1970—2013年间，政府间组织的数量从242个增至7710个……在这一时期，国际组织的业务范围扩展至各种各样的领域，如环保、金融和女权等，以前所未有的方式取代了传统的以国家为基础的治理模式”。15这种发展本身就是保持一定乐观的理由。
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税收竞争与合作
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国际合作的雄心壮志被大书特书，但有证据显示各国政府更愿意把全球问题置于国家利益之上吗？一个关键的领域是财政竞争，许多国家要么通过提供优惠的税率，要么通过庇护逃税者的银行保密法，来竞相吸引高收入的个人和公司。
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在这一领域，和其他许多存在全球分歧的领域不同，的确存在取得进步的迹象。秘密金融资产的信息泄露以及对军事或政治组织筹资的担心，使建立一个世界税收管理机构成为可能，就像在第8章中所倡导的那样。经合组织在多边税收立法方面的长期工作在近几年有了长足发展。在经合组织以及二十国集团（G20）的支持下，包含经合组织和非经合组织经济体的“税收透明度和情报交换全球论坛”（Global Forum on Transparency and Exchange of Information for Tax Purposes）已经建立。请注意，最新的分类结果显示，英国和美国达不到“完全符合”类别。它们被归为“基本符合”类别；因此要采取更多措施限制英美主权范围内的避税港活动。在欧盟内，塞浦路斯和卢森堡（见下文）被归为“不符合”类别。从这个有123个成员，其中包括许多著名避税港的组织起步，一个全球税收机构可能会应运而生。
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应二十国集团的要求，经合组织的“税基侵蚀和利润转移”(Base Erosion and Profit Shifting)项目在2014年推出了一个包括7项举措的一揽子方案，来应对经合组织秘书长所说的“对全球税收资源、主权和公平税制的严重危害”。在介绍这些建议的时候，他既提到各国政府的合作“意愿”，也提到这样做的必要。16考虑到刚才描述的各国不符合要求的情况，这似乎看起来有些乐观，不过各国正着手在情报交换方面采取行动。美国在2010年通过了《海外账户税收遵从法案》（FATCA），这项行动在很多方面是非同寻常的。《海外账户税收遵从法案》要求外国银行向美国财政部报告美国公民和美国居民在海外持有的所有账户和投资。此外，国际压力正开始产生效果，瑞士的情况就证明了这点。2013年，瑞士议会通过一项法律，准许与美国税务机构合作，而试图通过发起一次全民投票来推翻这项决议的行动则未能吸引到足够多的签名。公司避税港的压力也在加大。在允许跨国公司在其他国家避税的公司税协议被披露后，卢森堡财长在2014年11月改变了想法，声称“适用当下的国际、欧洲和国家法律，有时会导致公司面对非常有限的税率，甚至导致无税收收入的结果。卢森堡政府和全球大多数国家的政府一道，认为这不是令人满意的解决办法。但这个问题无法由一个国家单独解决；其解决之道需要通过修改各国的法律，需要各国的法律与国际法结合或者合作，不管是在欧洲层面还是在经合组织层面。”17
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欧盟
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自1973年英国加入当时的欧共体以来，我就一直与欧盟合作。在英国加入欧共体初期，我被任命为一个研究医疗健康服务机构融资问题的专家组成员。那时一些成员国怀疑，主要由普通税收提供资金的英国国民医疗保健系统（NHS），是造成英国与其他成员国之间不公平竞争的可能根源，因为其他成员国的医疗保健开支由雇员和雇主的缴费承担。这转而在英国左翼人士中滋生出一种怀疑，即欧盟对平等主义政策和社会公平的相关问题持敌视态度。当时，这些怀疑没有得到证实。在英国加入欧共体后的次年，第一个欧洲社会行动计划得以通过。在当时有关经济和货币联盟的讨论中，已经出现了在欧共体范围内建立失业救济金的主张。《马乔林报告》（Marjolin Report）说，“在失业领域采取共同体行动方案尤其合乎时宜，因为它总体上将对经济和社会带来益处……向这个方向迈进的坚实一步或许是向舆论证明，共同体团结有事实为证”。18这项建议随后得到了《麦克杜格尔报告》（MacDougall Report）的支持：“除了让公民个人与共同体直接打交道的政治吸引力外，它还将具有重要的再分配功能并有助于缓解特定成员国的暂时衰退，从而为推动建立能够支撑货币联盟的局面做出一定贡献。”19如果遵循了这个具有先见之明的建议，那么过去几年的历史将会被重写。
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后来的结果是，在随后的一个时期，欧盟的工作计划被经济议程所主宰：内部市场和欧元。对那些关注欧洲社会层面发展的人来说，实际上出现了一连串的高潮和低谷，如图10.2所归纳的那样。21世纪头10年制定的《里斯本议程》是向前迈进的重要一步。2001年，欧洲理事会在比利时拉肯宫召开的一次会议上同意，成员国的社会发展表现将按照一套社会指标来评判，包括陷入贫困风险的人口比例、收入不平等的状况、各地的凝聚力、长期失业率、无工作家庭的比例和辍学人口的比例等。回头来看，这方面的成绩看起来比较小（即使考虑到经济危机让我们偏离了轨道）。还有一段时间，在21世纪头10年的中期，《科克报告》（Kok Report）导致了对社会目标的轻视，而支持一心一意地致力于工作和就业问题。正如我之前所主张的那样，实现充分就业是一个重要的目标，但并不意味着贫困的终结。鉴于这一经历，第二个10年的议程转向了制定具体的目标。《欧盟2020战略》就制定了5个主要目标，涵盖就业、研发支出、气候变化行动、教育以及贫困和社会排斥。最后一个目标意味着把陷入贫困和社会排斥风险的人数至少减少2000万，减幅达到约1/6。20
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图10.2 欧盟社会政策简史
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人们可以对《欧盟2020战略》提出各种批评，从具体指标的选择，到泛泛而论的没有政治可行性的空谈。21虽然如此，从中仍有可吸取的积极经验。成员国的历史迥然不同，现任政府的政治观点也不同，但它们却能就欧盟的一组目标达成共识，这非比寻常。它们建立了一套各国共同认可的社会指标，目前，欧盟统计局定期报告这些指标。后来，随着成员国政府的更迭和成员国的增加，欧盟仍然能够就一整套具体目标达成一致。我们往往忽视的一个情况是，现在的各国很少如此明确地宣布自己的国家目标。例如，在多大程度上可以说当今的美国确立了一整套被社会公认的国家目标？而欧盟作为一个正在发展的新政治组织，必须阐明其远大目标，这些目标坚定地指向降低贫困和不平等。
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