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不平等，我们能做什么 [:1704626108]
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不平等，我们能做什么 第11章 我们能否负担得起？
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在美国，按照法律，国会预算办公室（CBO）需要估算国会各委员会批准的法律议案的预算成本。参议院和众议院正在讨论和辩论的众多建议也要由国会预算办公室进行成本估计。这个在20世纪70年代采纳的程序强制执行着一项基本纪律。同样，我也很重视自己建议的这些降低不平等的举措对政府预算的影响。我曾强调，大幅降低不平等需要税收和支出以外的举措，但用来影响再分配前的收入水平的政策举措本身也会影响预算。例如，提高最低工资将降低家计调查型福利的成本；它将带来社保缴费的增加以及个人所得税的增加。在另一方面，如果企业限制高管薪酬，所得税款会减少。总体考虑这些举措，我们面临的挑战是看额外支出与额外税收能否平衡。批评人士常说，“光看这些数字并不合理”，或者“还有财政空间支持更大胆的做法”。
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本章有两个目标，一个总体目标和一个更为具体的目标。总体目标是描述经济学家如何分析处理此类财政问题，并说明对税收和福利建模的研究如何能够为公共讨论提供信息。人们往往认为，经济模型是脱离现实的抽象设计，但本章采用的税收—福利模型（Tax-Benefit Model）可以把高水平的政策讨论与政策变化与对个人和家庭的影响联系起来。这类联系纽带对任何情况下的政策讨论都至关重要，所描述的方法也将适用于任何国家的财政议案的制定。具体目标则是要说明，就英国而言，一项具体的政策建议如何获得资金，如何进行合理的财政计算。这些计算必然涉及若干限制性条件，但它们表明，不应该仅仅以“我们负担不起”而抛弃此类建议。因此，分析是具体到某个特定国家和某组特定情形的，不过在政府如何能够负担得起降低不平等的举措方面，本章的分析对其他地区的读者也同样具有启发性。这些分析还使我们能够研究这个一揽子建议中的部分内容对不平等和贫困程度的影响。要强调的是，由此带来的不平等降低只是故事的一部分；还有其他一些政策建议，我们虽然能预测它们所带来的影响，但还不能量化影响的程度。
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不平等，我们能做什么 [:1704626109]
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税收—福利模型
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最近几十年来，评估税收—福利改革建议的可行性和影响的可用工具有了极大的进步，与过去遇到的决策困难形成了鲜明的对比。“二战”后不久，用公民收入（以社会分红的形式）替代贝弗利奇社会保障计划的观点在英国得到相当大的支持。因此，当时建立的皇家税收委员会认真研究了这种观点。但在讨论呈交给委员会的有关社会分红对分配影响的证据时，约翰·希克斯爵士对相关运算结果非常惊讶。他说：“最后一栏的加号这么多，减号这么少，这的确看起来很不同寻常……因为这本质上是一个再分配方案……总而言之，只有一些人有所失，其他人才能有所得”。1支持者呈交给委员会的观点过于乐观，因为他们的计算是以宏观经济总量为基础的。但正如我们所看到的，这些总量和家庭获得的收入之间存在很大的缺口。社会分红的计算不是以英国家庭的实际情况为基础的，因此忽视了这一缺口。
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如今，我们可以用非常复杂的方法来计算预算成本以及税收—福利方面的政策建议对单个家庭的影响，对以此为目的而建立的税收—福利模型也有大量研究。由于可以获得单个家庭收入和环境的调查数据和管理数据，在构建此类模型方面取得了积极进展。在前面的章节我已描述了这场数据革命。同样重要的，还有计算领域的发展。如今广泛使用的税收—福利模型在一定程度上应该归功于计算能力的巨大提升。当我在20世纪60年代第一次估计英国社会保障改革建议的成本时（利用汇总数据而非单个数据），我曾求助于剑桥最强大的大型计算机——那时大多为天文学家所用。20年后的1988年，霍利·萨瑟兰（Holly Sutherland）和我能够在财政大臣结束讲话前，利用影子内阁会议厅的一台个人电脑算出劳森预算（Lawson Budget）对英国国民收入的影响。2目前，霍利负责欧盟一体化模型（EUROMOD）项目，建立了涵盖27个欧盟国家的单一税收—福利模型，而且在几分钟内就能得出计算结果。借助这个项目，在考虑对税收—福利体制进行重大改革时，我们能够超越过去那种一厢情愿和粗略的计算。
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什么是税收—福利模型？
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此类税收—福利模型是如何运作的？本质上，它们遵循一个类似于《家庭收入指南》中显示的模式。对于参加代表性抽样调查的每个家庭，计算包括转移支付在内的各项收入和各种税费。然后把它们相加，再通过乘法运算，得到全英国的一个总数。也就是说，如果有2.7万个家庭参加了调查，而英国总共有2700万个家庭，那么就用样本平均数乘以1000。显然，样本的代表性很重要。这个方法不要求每个家庭被纳入调查的概率相同，但要求被纳入调查的概率是已知的，而且能够当作不同的乘数。因此，调查对于构建模型至关重要。同时，我们也要看到，家庭调查有局限性。有些人不住在家里，有些人拒绝参加调查；有些人没有对问题做出充分和诚实的回答。在对调查数据进行乘法运算来得到整个人口的估计数据时，我们必须考虑不同调查对象之间的回复率差异。例如，如果65岁及以上调查对象的回复率高于65岁以下的调查对象，那么对年龄较大的那一组就要使用一个较小的乘数。否则，养老金领取者就会被过分代表。
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税收—福利模型是以入户调查为基础的，因为这样更便于计算税收和福利。在运用家庭数据时，模型利用个人和家庭的特征以及市场收入的信息来计算有资格获得的福利和应承担的税负。这样，模型不仅可以提供对当前状况的描述，还能提供更多信息：在改变一项政策时，要并行计算政策改变对家庭收入、税收和福利支出的当前和未来影响。这些并行计算，正如图11.1所示，能告诉我们某项政策变化是让某个特定家庭受益还是受损。通过把单个家庭的变化进行加总，并适当加权，我们就可以看到对政府预算的总体影响。本文展示的结果，基于保拉·德阿戈斯蒂尼（Paola De Agostini）、克里萨·莱文蒂（Chrysa Leventi）、伊娃·塔舍娃（Iva Tasseva）和霍利·萨瑟兰等人利用EUROMOD模型的英国部分得到的计算结果，采用“2009—2010年家庭资源调查”的数据，并更新到更近的2014—2015政策年度。3请注意，税费不包括间接税，比如增值税和关税。
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图11.1 计算谁受益，谁受损
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模型的限定条件
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图11.1阐述的计划看似简单的算术问题，但下方是有待解决的问题。首先，必须为不同的税收—福利政策建模，考虑家庭的所有状况。运算不是以挣平均工资、与配偶和两个孩子住在一起的假定代表性人物为基础的。税收—福利模型力图包含与一个家庭有关的所有可用信息。对政策制定者来说，这样的模型包含“所有生活方式”是绝对必要的；否则就存在严重的风险，即引入的政策变化将带来意外结果。我曾不止一次目睹过，某项改革的受害者让某位部长感到难堪，而这位部长对受害者的情况毫不知情。此外，不仅家庭状况多种多样，政策本身也往往错综复杂。儿童贫困问题行动组织的年度《福利和税收优惠手册》如今已经增加到1700多页。对EUROMOD模型的英国部分所用变量的描述已增至38页。仅举一例，在考虑增加（新应税的）儿童津贴时，我们要问，在评估是否有资格领取家计调查型福利时，是否要考虑儿童津贴增加这个因素？如果要考虑，那么是采用税前还是税后的收入增幅？
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第二个问题是，由于税收—福利模型是以个人数据为基础的，因此可以把计算出的税收和福利与入户调查中记录的税收和福利加以比较。此类运算能够暴露原始数据的不一致性。调查对象可能在回答具体问题时出现误解。这一运算还可能暴露模型的局限性：我们可能缺少信息来核实获得福利的资格（比如与过去缴费相关的资格）。一个更加令人担心的解释是，人们可能没有得到他们有资格领取的福利。正如我们看到的，有相当数量的人没有申领他们有资格领取的家计调查型福利。如果简单地假设所有家庭都获得了他们有资格领取的福利，那会高估总成本和夸大福利体制的有效性。这里采用的税收—福利模型则考虑了未领取的情况。模型使用了英国就业与养老金部估计的领取率：例如，在有资格享受养老金补贴的人中，有23.5％的人没有申请；在那些只有资格享受储蓄补贴的人中，未申请的比例达到了51％。4鉴于这项政策改革的主要目的之一，是帮助那些根据家计调查有资格领取但实际上没有领取福利的人，因此考虑未领取率是必要的。
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第三个问题是，新政策可能引发行为变化。如果提高所得税，可能导致人们多干活或者少干活。如果增加养老金，可能导致人们减少储蓄。而在这里进行的计算中，以及在典型的官方成本核算中，假定是没有这类行为变化的。因此，它们都没有充分考虑行为反应。但是，考虑行为反应所需的工作远没有那么简单。一个方法是分析税收—福利的参数对重大决策的影响，比如对工作小时数和退休年龄选择等的影响。这些决策历来是大量经济计量分析的对象，带来的结果也相当有趣。但它们只限于特定的行为领域，特别是与劳动力供给相关的行为领域。5因此，在税收—福利模型中使用这些结果，只能涵盖可能的行为反应的一个子集。此外，这些结果通常只限于特定的人群，而且没有明显证据显示这些局部结果的应用得到了令人满意的效果。
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另一种方法是分析一系列决策带来的总收入。人们收入的多寡取决于他们选择的工作、工作小时数、过去的教育决策、存款、资产组合和其他决策等。所有这些决策都包括在总收入对税收和福利变化的预期反应中。因此不足为奇，正如我们所见，预期反应会有很大的误差范围。不仅如此，为解读分配方面的影响，我们必须搞清潜在的决定因素。足球运动员的例子有助于说明这个问题。如果所得税率提高，而球员的工资总额保持不变，那么这名球员的净收入就会减少，简单的税收—福利计算结果就是正确的。但是，如果这名球员获取的是净收入，那么所得税增加的成本就要由俱乐部承担，然后以某种方式转嫁给观众。因此，我们必须追踪分配方面的影响，而这不容易做到。
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由于这些原因，官方成本核算一般是以无行为改变为前提的，我们也遵循这一做法。在美国，国会预算办公室从宏观经济角度讨论过这个问题：“国会预算办公室的成本估算一般不反映会影响经济总产出的行为变化，比如财政政策变化造成的劳动力供给和私人投资的变化等。”国会预算办公室采用不包括行为影响的习惯做法，其部分原因在于，在估计行为影响时“具有高度的不确定性”。6即便我们能非常有把握地估计行为影响，仍然会面临严重的解读问题。
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不平等，我们能做什么 [:1704626110]
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对英国的建议及其成本
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现在，我转向2014—2015年度的英国这个特定背景来讨论前述建议的预算成本。我提出了15条建议，分为三类。第一类包括那些不涉及预算的建议，因为它们的成本很可能可以忽略，或者取决于进一步的政策决策。第二类和第三类建议都包括在综合预算方案中，其中第二类只需投入一个总数，而第三类要根据税收—福利模型进行全面的分配效果分析。
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对于第一类建议，它们的预算成本难以确定或者很可能可以忽略，因此它们没有包括在成本估算中。强化社会合作伙伴的作用，重新确定科学研究的方向，这些措施都可能影响税收和转移支付，影响大小不易量化，可能是正，也可能是负。但在这些情况下，最后的总数与其他建议动辄几十亿的结果相比很可能是微不足道的。因此，我在表11.1中将这些建议标示为“可忽略”。至于主权财富基金（建议7），成本仅指基金的运作。基金要获得新投资，要求政府相应的有财政盈余，而这不包括在当前的计算中。对小储户保证收益的成本预测取决于利率的未来走势，我没有去估计这将在多大程度上提高借贷成本。
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表11.1 对英国15条建议的分析
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