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与之相反，许多国家为建立“制高点”（commanding heights），设计并执行了相对于其发展水平来说过于激进的赶超策略。历史上有几个国家就犯过这类错误，比如匈牙利和俄罗斯。它们试图复制19世纪后期英国当时的产业（Gerschenkron，1962）。一些国家国内生产总值的统计数字比较欠缺，但Maddison（2006）估计的购买力平价显示，在1990年，它们的人均GDP分别为英国的25%和30%。如此大的差距使得它们发展英国产业的任何努力都是不切实际的。[29]
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二战后，大多数发展中国家落入同样的陷阱。在人均收入只占高收入国家很小比例的时候，它们通常有针对性地选择发达经济体的发达产业。许多殖民国家独立后，将先进的重工业的发展看做是它们自由的关键象征和实力的标志，以及在国际舞台上政治声誉的体现。在拉丁美洲、非洲和南亚，一部分新独立国家由具有左翼倾向的政治领导人领导。无论其政治派别如何，这些领导人都选择国家主导工业化的斯大林模式，优先发展先进的重工业。国家资源被用于推动工业化，被直接分配在各种投资上，在几乎每个经济部门都设立了大型的公营企业——所有这些都被认为对国家的生存和现代化具有战略意义。在“关于民族主义的宏观经济学”（Monga，2006）中，设计产业政策、选定政府干预的部门的标准几乎都是政治性的。
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在发展重工业的政治愿望存在的同时，学术圈内还存在着对“市场失灵”的着迷——尤其是在拉丁美洲，许多有影响的经济学家及决策者（Albert Hirschman，Raul Prebisch，Roberto Campos和Celso Furtado等）都认为，由于结构刚性和协调问题的存在，工业化和经济增长不能在发展中国家自发地产生。[30]他们建议，为了赶上发达国家，政府应该为制造业提供支持，而不论它们与发达国家之间有多大的收入差距。
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很多时候，这样的产业政策是违背许多贫穷国家的比较优势的，它们的要素禀赋结构特征是劳动力丰裕。通过执行资本密集型的重工业导向的发展战略，它们没有能力建立足以在开放的竞争性市场环境下生存的企业。由于较高的资本需求和结构性的高生产成本，这些公营企业是没有自生能力的。即使管理良好，它们赚取的利润水平在未扭曲的竞争性市场里也是无法被社会接受的。埃及在20世纪50年代的工业化计划是一个很好的例子，这一工业化以铁、钢和化学品等重工业为特征。该国的人均收入大约是当时最重要的钢铁生产国美国的5%。如果政府不持续提供高代价的补贴和/或保护，埃及的企业就无法吸引到私人投资。国家的财政资源能力有限，无法长期承担这一大规模的保护和资助。在这样的情况下，政府只能采取行政措施——在所谓的优先领域允许企业垄断市场、压低利率、高估本国货币、控制原材料价格——来降低投资成本，并让没有自生能力的公营企业继续运营下去。
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这些不同的试验为经济政策提供了宝贵的经验教训。它们凸显了决定产业政策成败的不同条件。当国家选择过于先进的、远超出其潜在比较优势的产业政策时，失败就会发生。这种情况下，政府支持的企业无法在开放的竞争性市场里具有自生能力。它们的生存取决于以高关税、配额限制和信贷补贴等方式实施的高度保护和巨额补助。包含在这些措施中的巨额租金很容易成为政治捕获的目标，并引发治理难的问题（Lin，2010）。[31]
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增长甄别与因势利导框架
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在所有成功的国家中，政府在扶持产业升级和多样化方面都扮演着重要的角色。关于这一论点的证据，无论是历史上的还是当代的，可能仍不足以证明一个争论已久的观点。许多同意“政府干预是结构转型的必要因素”这一观点的经济学家仍反对产业政策，因为我们缺少一个总体框架用于指导政策的制定。美国总统卡特的经济顾问委员会主席Charles Schultze曾经说过：
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政府制定产业政策的第一个问题是，在事前我们不知道如何判定一个产业结构是“优胜”（winning）的产业结构。我们没有一套经济标准来确定一个国家应该发展哪些产业，也没有标准来确定哪些老产业需要保护或重组。（Schultze，1983）
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于是，就有必要根据比较优势理论和后发优势理论，以及在前文中讨论过的产业政策实践所得出的成败两方面的经验，整理出一套可用于指导产业政策设计的基本原则。第一步是确定一国可能具有潜在比较优势的新产业，第二步是消除那些可能阻止这些产业兴起的约束，并创造条件使这些产业成为该国的实际比较优势。这里，我们提出了一个六步骤过程：
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第一，发展中国家的政府[32]可以确定一份贸易商品[33]和服务的清单。这些商品和服务应满足如下条件：在具有与本国相似的要素禀赋结构，且人均收入高于本国约100%的高速增长国家中，这些商品和服务的生产已超过20年。[34]
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第二，在该清单的产业中间，政府可以优先考虑那些国内私人企业已自发地进入的产业[35]，并设法确定：（1）这些企业提升其产品质量的障碍；或者 （2） 阻止其他私人企业进入该产业的障碍。[36]这些可以通过各种方法的组合来做到，例如价值链分析，或是Hausmann等（2008）提出的增长诊断框架。然后，政府采取措施来消除这些紧约束，并运用随机对照实验来测试这一过程的影响，以确保把这些政策推广到国家层面后的有效性（Duflo，2004）。
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第三，对国内企业来说，清单上的某些产业可能是全新的产业。在这种情况下，政府可以采取特定措施，鼓励在第一步中确定的高收入国家的企业来本国投资于这些产业，以利用本国劳动力成本低的优势。政府还可以设立孵化计划，扶持国内私人企业进入这些行业。[37]
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第四，除了在第一步中的贸易商品和服务清单上确定的产业外，发展中国家的政府还应密切关注本国成功实现自我发现的其他私人企业，并为这些产业扩大规模提供帮助。[38]
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第五，在基础设施落后、商业环境欠佳的发展中国家中，政府可投资于工业园区和出口加工区，并做出必要的改进，以吸引可能愿意投资于目标产业的国内私人企业或者外国企业。对基础设施和商业环境的改善可以降低交易成本，促进产业发展。然而，由于预算约束和能力的限制，大多数政府无法在合理时间内为整个经济做出理想的改进。因此，集中于改善工业园区或出口加工区的基础设施和商业环境，就成为一个更易于实现的选择。[39]工业园区和出口加工区还有鼓励产业的聚集优越性。
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第六，政府也可以为在第一步确定的产业清单中的国内先驱企业或国外投资者提供激励，以补偿它们的投资所创造的非竞争性公共知识。这类措施应有时间限制和财务成本限制。激励可以是一段时间内的企业所得税减免[40]，或是对合作投资的直接优惠，或是获取外汇（以进口关键设备）的优先权。[41]激励不应该也不需要以垄断租金、高关税或者其他扭曲的形式出现。寻租和政治捕获的风险可因此避免。[42]对于在第四步里通过自身努力成功发现新产业的企业，政府可以采取措施，以认可它们对国家经济发展的贡献。[43]
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通过上述过程确定的产业应符合本国的潜在比较优势。先驱企业一旦成功，许多其他企业也将进入该产业。政府的因势利导作用主要限于提供信息、协调改善软硬件基础设施以及补偿外部性。通过以上方法进行的政府扶持，有可能帮助发展中国家挖掘后发优势的潜力，实现有活力的可持续增长。
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甄别约束的方法
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一直以来，如何促进产业增长成为许多研究的主题。对此，近来一些学者提出了几种思路。[44]尽管这些建议均有可能产生有用的结果，但没有一个特别关注如何在发展中国家内甄别出可能具有潜在比较优势的产业。建立在不符合本国比较优势基础之上的发展战略会导致失败，这一失败作为一种知识遗产，无疑会导致许多经济学家得出这样的结论：对任何政府来说，成功地“选优”也许是不可能的。
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在缺乏产业甄别框架的背景下，现有的研究都局限于寻找改善商业环境和基础设施的方法——此二者的确影响着企业的运营成本和交易成本。关于企业绩效，我们有定量数据；关于发展中国家的企业面临的许多潜在约束的严重程度，我们有基于认知的数据；这两类数据构成了强有力的实证资料。例如，这些数据表明，在大多数撒哈拉沙漠以南的非洲国家，企业倾向于将不友好的投资环境视为业务发展和复杂技术采用的主要障碍。小企业似乎特别关注融资和土地获得等问题；较大的企业则倾向于将劳动法规和熟练劳动力的不易获得视为其活动的主要障碍；所有企业都关心腐败和基础设施问题——特别是电力、电信、交通和水等网络性公用事业的问题（Gelb et al.，2007）。
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关于投资环境的调查试图刻画企业运行于其中的政策和制度环境，这些调查是有用的，但也会被误用或曲解。个人对于福利的看法是主观的，未必与收入或消费等客观指标相关；同个人一样，企业对其发展紧约束的看法也往往与实际的决定因素不相符。这一局限是由投资环境数据的性质及其被运用的方式所导致的。在典型的调查里，样本企业的经理被要求给影响投资环境的每一个方面（例如“基础设施”、“融资渠道”、“腐败程度”等）从1到4打分，用以反映它们对企业运营的阻碍程度。[45]如果某一方面的评分均值较高，就被理解为这一方面对增长的阻碍较严重。
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然而，事实可能并非如此。尽管企业对其业务流程和经营环境很熟悉，但它们可能不能充分意识到主要问题的真正根源，反而把另一个较不明显的问题的症状错误地当做是它们面临的约束。由于有这些缺陷存在，越来越多的人用世界银行的营商环境（Doing Business）指标作为补充。这一指标是基于专家调查得出的（不仅仅是企业层面的认知数据），在一定范围内，它们提供了一个更具可比性的跨国视角。
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问题仍然存在，因为调查结果通常会不一样，这取决于受访者是被要求列出它们认为的最重要的约束，还是被要求对各种约束进行排序。考察过许多方法的研究人员更加青睐排序的方法，因为这一方法强迫受访者做出更强的表达、给出更强的关系（Alvin and Krosnick，1985），但这种方法可能不是完全可靠的：被要求对约束排序的企业或者专家可能没有一个好的基础来决定他们列为第一的约束是否严重。如果当地的企业在对一个特定的约束进行排序时，没有一个稳固且有意义的参照系，那么这种排序就可能无法提供有用的信息。此外，在有些情况下，选择任何单一的数量标准可能会引起误导，因为企业通常同时面临几种约束。将所有因素认为同等重要也许并不能为政策制定提供帮助。要考虑企业异质性在增长分析中的主要作用，我们必须超越均值法——即对企业层面的调查数据提取投资环境变量均值的方法。因此，就需要对企业绩效进行仔细的经济计量建模，来甄别哪一个变量对增长有最大的影响。换句话说，最具经济影响的政策变量可能不是认知值最高的变量。[46]
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投资环境调查还有两个局限性。首先，对尚不存在的产业，它们无法提供任何信息，但这些产业可能是这个国家具有潜在比较优势的产业。并且，被调查的现有产业可能并不与国家比较优势相符，要么由于它们过于先进（作为一个违背比较优势的发展战略的遗产），要么由于它们在根本上已不具备竞争力（作为发展过程中工资普遍上涨的结果）。这两个局限性使得投资环境调查非常有必要只覆盖一部分满足自生能力标准的企业，并能够反映经济的真正潜力。
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在甄别增长障碍方面，另一个重要的问题是，商业发展的许多约束可能内生于发展中国家的目标产业。好的例子包括特定类型的人力资本、融资工具，或者企业向一些特定产业转移时所需要的基础设施。甄别和消除这些障碍可能需要使用几个互补的分析工具。一个有用的工具是Hausmann等（2008）提出的增长诊断框架。它是基于这样的观察：当亟待改革的一长串清单被列出来后，决策者要么努力尝试一次性解决所有问题，要么先进行对该国增长潜力没有重要影响的改革。因为一个领域的改革可能导致另一领域产生难以预料的扭曲，所以集中精力解决影响增长的最大障碍将是取得成功最有效的方式。因此，政府应当找出一到两个经济发展的最大障碍，并着力将它们消除。
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为帮助给定国家甄别相关紧约束，增长诊断框架提供了决策树方法。这一方法首先就发展中国家低增长的可能原因进行分类，这些发展中国家的低增长要么是由于融资成本高（源于经济和社会回报较低，或者社会收益和私人收益间差距大），要么是由于私人投资回报低。诊断分析的主要步骤是，弄清楚这些条件中哪一个能更准确地解释该经济的特征。使用这一框架突出了这样一个事实：在一些国家，增长战略应确定造成低投资回报率的原因，同时也必须解释，为什么国内储蓄不上升以获取在其他国家投资的高收益。尽管增长诊断框架试图将经济增长政策的讨论向前推进一步，但其模型的关注点和设定仍属于宏观经济范畴。这是可以理解的，毕竟增长是一个宏观经济概念，将分析降到部门层面，会引出部门间相互作用和相互权衡的问题。
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