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类似地，张夏准（2003）回顾了当今大多数发达经济体在自身的产业革命时期（从1815年拿破仑战争结束开始，到1914年一战爆发结束）经济发展的状况。他记载了使得这些国家完成其追赶战略的各种政府干预模式。传统观点常常强调将西方工业的成功归功于自由放任和自由市场政策，但历史证据表明，产业政策、贸易政策和技术政策的运用是这些国家成功完成结构转型的主要因素。这些政策包括频繁使用进口关税乃至进口禁令来保护幼稚产业，以及通过垄断授权、政府工厂的廉价原料供给、各项补助、公私合营、直接政府投资等促进产业发展，这些情况在英国和美国更甚（Trebilcok，1981）。所有试图赶上英国的欧洲国家都曾采取了技术政策。直到第一次工业革命的中期，具备新知识的熟练工人的流动是技术转移的主要渠道。工业化进程的后来者，例如法国，试图从英国大规模地获得熟练工人，但是从1719年开始，英国政府在长达一个世纪的时间内禁止熟练工人移民。[14]当新技术开始体现在机器本身之上时，机器也处于政府的控制之下：从18世纪到19世纪，英国政府通过各种法律，禁止“工具和器具”的出口。
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所有发达经济体的政府都支持对外国技术的获取，“有时候通过资助考察团和学徒实习等合法手段，有时候通过非法措施，包括支持工业间谍活动、走私违禁机械，以及拒绝承认外国专利”（Chang，2003：18）。例如，在德国（普鲁士），腓特烈大帝吞并了西里西亚的工业强省，推动了钢铁和亚麻工业的发展。随后，诸如炼铁、焦炭炉和蒸汽机等先进技术便从更成功的国家进口进来（Kindleberger，1978）。
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在早期工业化进程中，政府采取了多种干预方式。在日本，政府在造船业、采矿业、纺织业等部门开办了许多工厂（“试验工厂”），大多数工厂随后被以非常低的价格卖给了私人部门，政府还提供了进一步的补贴。这项措施有助于启动日本工业化和多样化的进程。虽然官办企业表现不佳[15]，但是其中的许多失败案例却催生了民办企业。在日本明治维新期间[16]，充满活力的纺织业从国有企业惨淡经营的失败中兴起，这曾经是一个最为著名的案例。私人企业的成功，是因为它们学习了国有企业的技术和管理经验，并引进了各种工艺创新，用廉价的劳动力取代了昂贵的设备，这是符合当时日本的比较优势的（Otsuka et al.，1988）。[17]
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发达国家政府继续采取各种措施来支持产业的升级和多样化，虽然这些政策可能不会被贴上正式的“产业政策”的标签。除了产业中性的专利制度，其他此类措施通常包括支持基础研究、授权、国防合同和大型公共采购。地方政府同样向私人企业提供各式各样的激励政策，吸引它们到特定的地理区域去，并产生新的投资。所有这些措施的采用，需要确定具体的产业、产品和金额，以达到“选优”的目的。
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美国是最好的例子。美国政府持续地向私人企业和学术机构提供强有力的激励，使之为持续的经济增长探寻宝贵的新思路，并将这些思路去竞争化——除此之外，美国政府还进行了主要经济部门如交通业的基础设施建设，以及为教育和培训提供资金支持，为各产业建立起技能基础。这些政策一般通过提供研发补贴来完成，也通过授予专利权和版权来完成。例如，先进技术计划（The Advanced Technology Program）于1990年开始实施，对于有前景的高风险技术领域的研发来说十分重要。政府补贴还被应用在诸如国防、能源、运输和房屋建设等领域。
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最近几十年，关于美国产业政策[18]是否必要的辩论持续进行着，但是，它并未改变联邦政府和各州政府在产业发展中具有重要作用这铁一般的事实。政府干预包括分配大量公共资金于国防采购，以及对整个经济体有巨大溢出效用的研发活动（Shapiro and Taylor，1990）。实际上，在1930年，联邦政府的研发支出在美国全部研发费用中所占的份额只有16%，而在二战后的年份里，这一份额保持在50%到66%之间（Owen，1966；Mowery and Rosenberg，1993）。据张夏准观察，“虽然在诸如计算机、航天和互联网等产业，美国的总体技术领导地位有所下降，但是它在这些产业仍处在国际前沿地位。如果联邦政府没有为这些产业提供与国防相关的研究经费，这些产业将不会存在”。在其他重要经济部门如卫生部门，政府的支持也是十分重要的：美国政府对国家卫生研究院（the National Institutes of Health）提供资金支持，而后者又为生物技术企业提供了大量的研发资助，这对于美国保持它在该产业的领先地位是至关重要的。
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相同的情况也发生在欧洲。自二战结束后，关于积极产业政策的讨论一直在进行。[19]实际上，欧洲许多卓著的产业成就（阿丽亚娜空间计划、飞机制造商空中客车公司等）应归功于政府间的合作，以及欧盟具有决定性作用的政治支持。20世纪90年代初以来，欧盟委员会已发布关于这个问题的若干政策文件，包括1994年的欧盟产业竞争力报告，这一报告为更为坚定的政府干预开辟了道路。其他官方战略文件集中在去工业化的风险、监管负担、欧盟扩大对欧洲企业竞争力及其地位的影响等方面。2005年3月，在对里斯本战略审核的背景下，欧盟成员国设立了“创造坚实产业基础”的目标，重申了各类研发和创新以及信息和通信技术日益增长的重要性。[20]
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法国一贯赞成由政府资助的经济方案，这些方案使公共部门和私人部门得以协作开发新技术和新产业。法国政府通常使用直接补贴、税收优惠和政府运营的开发银行来为私人部门提供融资和资本金。[21]在英国，政府将自己定义为“市场塑造者”（market shaper），它最近发布了新的产业政策，目的是：支持企业活动和创业活动，包括为处于起步和成长阶段的企业提供所需的融资渠道；促进知识的创造和应用；帮助人们提高工作技能，以便其未来找工作和创业；投资于现代低碳经济所需的基础设施建设；确保市场的开放性和竞争性，以推动创新和提高生产力；在英国具有特别专长或者可以获得比较优势，且政府行动可以影响的行业构建产业优势（英国政府，2009）。
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另一个有趣的例子是芬兰。在芬兰，工业化发生得较晚，但是取得了成功，而且是由政府主导的。实现这一目标的经济政策乃是强力政府干预和私人激励的组合；政府干预旨在快速建立产业资本，以确保有一个稳固的制造基地（Jntti and Vartiainen，2009）。该国增长制度的主要特征是：（1） 高资本积累率，这往往需要信贷的行政配给，做法是利率控制以及对“资本品投资”的选择性贷款审批；（2） 特定制造业领域的高投资率，尤其是在造纸、纸浆和金属加工等领域。国有企业在基础金属、化肥行业以及能源部门建立起来。到20世纪80年代，国有企业增加值占全国工业增加值的18%（Kosonen，1992）。
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几乎所有的发展中国家都曾试图复制政府主导型结构变迁的早期模式，这种现象在二战后尤其普遍。从东欧和亚洲的计划经济，到拉丁美洲、亚洲、非洲乃至整个阿拉伯世界的左倾甚至是自由政权，许多政府都采取了各种政策措施来促进产业发展和产业升级（Chenery，1961）。尽管东亚一些国家取得了成功，但大多数此类尝试都未能实现预期的结果（Krueger and Tuncer，1982；Lal，1994；Pack and Saggi，2006）。然而，发展中国家的政府将会继续进行尝试。因此，更深入地了解为什么一些国家成功而其他大多数国家失败就显得非常重要；如果能做到这一点，我们就有可能为政府提供更好的建议，让它们做正确的事情，避免犯错误（Rodrik，2009）。
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成败的秘诀
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对于发展中国家的产业政策，存在争议和混淆的主要原因有两个。首先，经济学家往往把注意力放在已实施的失败政策上，而不是放在成功案例的目标及其所做的更为广阔的战略选择上。其次，不同类型的政府干预往往在回归分析中被堆积在一起，人们极少具体考虑是哪一类政府干预促进了具有潜在比较优势的产业的兴起。
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就如何通过结构性变化、思想传播和知识积累来取得持续增长，Romer总结了已有的研究成果。他指出，“挑战在于找到更好的政府干预形式，这些干预形式有更好的经济效果、更少的政治风险和制度风险”（1990：66）。他还指出，“尽管如此，对经济学家来讲，最大的诱惑经常会是回避这种分析所带来的复杂的政治问题和制度问题，于是，他们反向思维，先确定自己想要的政策，然后建立一个支持这一政策的简单经济模型”。实际上，在任何国家，经济学家和决策者面临的真正挑战，可能是甄别与本国比较优势（该比较优势本身是随着要素禀赋结构的变化而变化的）相符的新产业。
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那些在产业升级和多样化战略上取得成功的国家包括发达国家和二战后的东亚新兴工业化经济体（NIE），它们的一个共同特征是，都有针对性地选择了领先其人均收入不多的先进国家的成熟产业。这可能是它们成功的最重要的原因。纵观人类历史，先驱国家一直为后来者扮演着“经济指南针”（economic compass）的角色，虽然它们往往并不情愿这样做。回溯至16世纪，荷兰为英国扮演该角色；在19世纪末20世纪初，英国又反过来为美国、德国和法国扮演该角色，并在20世纪中期为日本扮演这一角色。类似地，20世纪60年代和70年代，日本又被韩国、中国台湾、中国香港和新加坡模仿。20世纪70年代，毛里求斯将中国香港作为它实施追赶战略的“指南针”。20世纪80年代，中国内地选择了韩国、中国台湾和中国香港作为其“指南针”。
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从这些由政府主导的结构变化战略的成功案例中，我们可以得到两大经验：首先，政府实施的促进新产业发展的政策，是与该国要素禀赋结构所决定的潜在比较优势相符的。因此，在政府提供的信息、协调，有时是有限的补贴等帮助下，企业一旦建立起来，它一般是有竞争力的。[22]其次且更为重要的是，为了保证能够很好地利用其潜在的、不断变化的比较优势，政府有针对性地选择一些国家的成熟产业作为发展目标，这些国家的人均收入（用购买力平价衡量）大体上高于本国人均收入一倍。[23]在16世纪和17世纪，当英国在采用产业政策来追赶荷兰的时候，它的人均收入大约占荷兰人均收入的70%。在19世纪，当德国、法国和美国采用产业政策追赶英国的时候，它们的人均收入约占英国人均收入的60%到75%。类似地，在20世纪60年代，当日本针对美国的汽车工业制定产业政策的时候，它的人均收入约占美国人均收入的40%。在20世纪60年代和70年代，当韩国和中国台湾制定促进其产业升级的政策时，它们有针对性地选取日本而非美国的产业。对此，它们有很好的理由：在当时，它们的人均收入约占日本人均收入的35%，而只占美国人均收入的约10%。[24]
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回顾成功的赶超战略的各个要素，看起来，政策干预的具体细节取决于新产业的特定紧约束以及国情。但是，尽管干预措施常常不同，国家间产业发展的模式却是相似的。它们在发展的早期都是从劳动密集型产业开始，如服装、纺织、玩具、电子产品等，并逐步攀登产业阶梯，向资本密集度更高的产业发展。[25]例如，东亚新兴工业化经济体发现自身的要素结构与日本相似，于是以雁阵模式（flying-geese pattern）追随日本的发展（Akamatsu，1962；Kim，1988）。这一战略是可行的，因为这些国家和地区的人均收入与日本的差距不大（Ito，1980）。[26]
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韩国的故事是这一战略的极好例证。韩国政府采取积极主动的态度来进行产业升级，并调整战略使韩国进入与本国潜在（并处于演变中）比较优势相符的产业。例如，在汽车领域，在韩国发展早期，国内的制造商大多数集中于进口零部件的组装，这一产业是劳动密集型的，也与韩国当时的比较优势相符。相似地，在电子产品领域，初期的重点是家用电器，例如电视机、洗衣机和电冰箱等，随后转移到存储芯片这一信息领域技术最不复杂的部门。与韩国的物质和人力资本积累一样，韩国的技术进步是迅速的，这是因为韩国的主要产业部门与现有的比较优势相符，并因此与潜在比较优势的变化相符。[27]于是，在过去40年时间里，韩国的国内生产总值实现了高速增长，并在向汽车和半导体等行业的产业升级中表现出色。
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世界其他地区的一些发展中国家采取了相同的路径，并取得了很好的结果。智利作为环太平洋国家之一，成功地选择了与自身比较优势相符且在更为发达的国家已经成熟的产业。它的比较优势是由其自然禀赋决定的。尽管在20世纪70年代早期引入的自由市场改革为这个国家带来了诸多好处，但后来也慢慢地出现了市场失灵的现象（Diaz-Alejandro，1985）。认识到这些问题之后，智利政府采取了一系列政策工具以支持私人部门的发展，包括由政府机构提供农业公共品（Servicio Agricola Granadero）；对小企业贷款进行担保；由一个半公共的创业机构（智利基金会）负责大马哈鱼产业的发展；为新出口品提供补助的“减少不利条件”（simplify drawback）机制；国家发展机构（Corporacion de Fomento de la Produccion，CORFO）所提供的多种计划；以及国家以创新促竞争理事会（the National Council on Innovation for Competitiveness）。
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近年来，智利经历了“通过出口发现的大量新的比较优势”（Agosin et al.，2008），也经历了动态高速增长。智利传统的资源主导型产业如采矿业、林业、渔业和农业的多样化，以及智利强烈的出口增长愿望，是该国取得成功的关键。智利对铜的依赖已逐渐减少，而铝的冶炼增加了。林业产品扩展至鲑鱼水产养殖，农业扩展至葡萄酒酿造、果蔬冷冻和装罐。虽然该国的制造业一直不太成功，但是很多外企都选址于智利，因为它提供了一个可以供应整个南美市场的安全平台。
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毛里求斯作为非洲最成功的经济体之一，通过发展劳动密集型产业（如纺织业和服装业），于20世纪70年代实现经济起飞。这些产业在中国香港——其“经济指南针”——已经成熟。两个经济体拥有着相同的要素禀赋结构，20世纪70年代，毛里求斯的人均收入大约是中国香港的一半。[28]政府创建了毛里求斯工业发展局（MIDA）和出口加工区发展局，旨在吸引中国香港在其出口加工区的投资。其愿景是将毛里求斯定位为遵循中国香港模式的世界一流出口枢纽。这些条件共同促进了该国作为经济强国的兴起。
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与之相反，许多国家为建立“制高点”（commanding heights），设计并执行了相对于其发展水平来说过于激进的赶超策略。历史上有几个国家就犯过这类错误，比如匈牙利和俄罗斯。它们试图复制19世纪后期英国当时的产业（Gerschenkron，1962）。一些国家国内生产总值的统计数字比较欠缺，但Maddison（2006）估计的购买力平价显示，在1990年，它们的人均GDP分别为英国的25%和30%。如此大的差距使得它们发展英国产业的任何努力都是不切实际的。[29]
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二战后，大多数发展中国家落入同样的陷阱。在人均收入只占高收入国家很小比例的时候，它们通常有针对性地选择发达经济体的发达产业。许多殖民国家独立后，将先进的重工业的发展看做是它们自由的关键象征和实力的标志，以及在国际舞台上政治声誉的体现。在拉丁美洲、非洲和南亚，一部分新独立国家由具有左翼倾向的政治领导人领导。无论其政治派别如何，这些领导人都选择国家主导工业化的斯大林模式，优先发展先进的重工业。国家资源被用于推动工业化，被直接分配在各种投资上，在几乎每个经济部门都设立了大型的公营企业——所有这些都被认为对国家的生存和现代化具有战略意义。在“关于民族主义的宏观经济学”（Monga，2006）中，设计产业政策、选定政府干预的部门的标准几乎都是政治性的。
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在发展重工业的政治愿望存在的同时，学术圈内还存在着对“市场失灵”的着迷——尤其是在拉丁美洲，许多有影响的经济学家及决策者（Albert Hirschman，Raul Prebisch，Roberto Campos和Celso Furtado等）都认为，由于结构刚性和协调问题的存在，工业化和经济增长不能在发展中国家自发地产生。[30]他们建议，为了赶上发达国家，政府应该为制造业提供支持，而不论它们与发达国家之间有多大的收入差距。
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很多时候，这样的产业政策是违背许多贫穷国家的比较优势的，它们的要素禀赋结构特征是劳动力丰裕。通过执行资本密集型的重工业导向的发展战略，它们没有能力建立足以在开放的竞争性市场环境下生存的企业。由于较高的资本需求和结构性的高生产成本，这些公营企业是没有自生能力的。即使管理良好，它们赚取的利润水平在未扭曲的竞争性市场里也是无法被社会接受的。埃及在20世纪50年代的工业化计划是一个很好的例子，这一工业化以铁、钢和化学品等重工业为特征。该国的人均收入大约是当时最重要的钢铁生产国美国的5%。如果政府不持续提供高代价的补贴和/或保护，埃及的企业就无法吸引到私人投资。国家的财政资源能力有限，无法长期承担这一大规模的保护和资助。在这样的情况下，政府只能采取行政措施——在所谓的优先领域允许企业垄断市场、压低利率、高估本国货币、控制原材料价格——来降低投资成本，并让没有自生能力的公营企业继续运营下去。
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这些不同的试验为经济政策提供了宝贵的经验教训。它们凸显了决定产业政策成败的不同条件。当国家选择过于先进的、远超出其潜在比较优势的产业政策时，失败就会发生。这种情况下，政府支持的企业无法在开放的竞争性市场里具有自生能力。它们的生存取决于以高关税、配额限制和信贷补贴等方式实施的高度保护和巨额补助。包含在这些措施中的巨额租金很容易成为政治捕获的目标，并引发治理难的问题（Lin，2010）。[31]
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