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我们把制定新规则叫作立法。裁定和立法的分界线在实际中似乎并不那么清晰。但是原则上，它们的区分是很重要的，因为立法会改变目前占优势的产权，改变游戏规则总是会引起公平问题，而且常常迫使行为进行调整。对社会而言，其面临的挑战是在立法时避免整体的不公平，并用最小的成本达成目标。我们应该关注后一个标准，不是因为它更重要，而是因为经济学理论更擅长分析成本最小化，而不是公平最大化。
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旁白 立法通过创造产权使产权得以明确。
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到现在为止，你可能已经注意到了，很多被我们称为“污染”的社会问题，都可以作为负外部性的结果进行分析。人们并非因为喜欢肮脏的空气和水才去污染它们，这些是他们从事其他行为的无意结果，比如使用汽车或者制造商品。他们忽视了溢出成本，因为它们看起来无关紧要。驾车者开车上下班的确污染他们自己的空气，但是不足以引起关注，而乘坐公交车（在他们看来）又非常不方便。他们忽略了这样一个事实，即他们也污染了其他成千上万人的空气，众多小到无法带来明显差异的污染加在一起，就是数量庞大的污染了。然而每个参与这个问题的人的行事逻辑，似乎是认为驾驶带来的个人收益超越了施加给每个社会成员微小的额外成本。最终的结果可能是灾难性的。解决这个问题的方法，或许是通过新的立法使这些外部性内化。
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旁白 使用“命令和控制”减少污染是一种有缺陷的方法。
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立法限制是解决污染问题的普遍方法，它被称为“命令和控制”。法律规定，在某天之后，所有人禁止向空气或水中排放超过一定数量的污染微粒。这种方法肯定无法使得单位污染的成本降到最低。它忽略了一点，即达到一个既定目标通常有多种途径，因此没有给人们提供寻找和实施成本最低途径的激励。下面，我们会用一个非常简明的例子说明污染控制办法的某些原则，这些原则应该得到更好的理解。
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经济学的思维方式（原书第13版） [:1704646803]
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经济学的思维方式（原书第13版） 10.9 把成本降到最低
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假设阿卡迪亚[1]城所有的空气污染来自三个源头：甲工厂、乙工厂和丙工厂。表10-1显示了每个工厂每月排放到空气中的污染物数量和每个工厂减少单位污染物排放的成本。现在我们假设，因为污染物破坏市容，而且给人的肺带来伤害，环境保护署决定把污染物每月的排放从90000个单位降低到45000个单位。你也许会问，为什么不把污染物降低到0。因为环保署认为把污染物排放降低到0的成本将超过其收益。也许一点点的污染物不会伤害到人的肺，甚至可能都看不见。我们忽略环保署得出此结论的过程，仅仅假设这个决策是在最佳的科学信息基础上得出的，而且考虑到了阿卡迪亚人民的整体利益。我们想问的是：什么是达到这个目标的最好办法。
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表10-1 阿卡迪亚的污染物
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达到目标有几种办法（见表10-2）。环保署可以禁止所有工厂每月排放超过15000单位的污染物。这使乙工厂必须每月减少15000个单位的排放，减排成本为30000美元；丙工厂必须每月减少30000个单位的排放，减排成本为90000美元。两个厂的减排成本总计120000美元。另一种办法是，环保署可以命令每个工厂将自己的排放减少一半。那么，甲工厂要支付7500美元，减少7500个单位的排放；乙工厂要支付30000美元，减少15000个单位的排放；丙工厂要支付67500美元，减少22500个单位的排放。减排成本总计105000美元，这是一个可以较为节省地达到目标的方法。一个更为节省的办法是让环保署命令每家工厂减少15000个单位的排放。那么，甲工厂要支付15000美元消除其全部15000个单位的排放；乙工厂要支付30000美元减少一半的排放；丙工厂要支付45000美元减少1/3的排放。用这个办法，只花90000美元的总成本，就能让阿卡迪亚城达到减排目标。
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表10-2 排污达标的方法
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正如你能看到的，甲工厂的污染物减排任务越重，丙工厂的污染物减排任务越轻，总成本就越低；因为甲工厂的减排成本是每单位1美元，而丙工厂的减排成本是每单位3美元。因此，如果我们的目标是用最低的成本让污染物排放降低到45000个单位的水平，为什么不把减排的责任完全放到甲工厂和乙工厂的身上呢？如果环保署让丙工厂保持现状，而要求甲工厂和乙工厂消除其全部排放，那么达成目标的总成本就会降低到75000美元。
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为什么不这么做呢？把所有成本都强加给甲工厂和乙工厂，而让丙工厂完全逃脱责任。不这么做的一个很好的理由，是因为这样不公平。毕竟，当政府官员试图达到某个目标时，成本最小化并不是唯一要考虑的事情，公平也是政府决策的一个重要的评估标准。如果这样做了，表面上看来有“窃钩者诛，窃国者为诸侯”的嫌疑：小的污染者因为减排成本更低反而遭到惩罚，但大污染者却可以继续排放。环保署有可能会选择这种方法吗？
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[1] 原文为Arcadia，希腊神话中牧神潘的家乡，用以指代世外桃源。——译者注
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经济学的思维方式（原书第13版） [:1704646804]
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经济学的思维方式（原书第13版） 10.10 另一种办法：征收排放税
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让我们把这个疑问放一放，先深入讨论一下症结所在。假设环保署实际并不知道每个污染源减排的单位成本，这比我们原来的假设更有可能，原因如下：污染者自己最清楚实际成本，但是他们有夸大其成本的动机，以便在环保署或公众面前为自己申辩。另外，他们的夸大也不完全是说谎，因为没人能在还没做之前就确切地知道某事的成本。这时把成本估计得高一些只是一种正常的谨慎，特别是在将成本估计得越高越有可能不必承担之时。最后，尽管通常能够通过研究和试验降低成本，但是没人能够预测研究和试验的结果如何。当环保署面对这种信息匮乏的情况时，什么是成本最低的解决办法？
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如果环保署的答案是对每个排放单位征税，允许各方以其认为最佳的方式进行应对，那么它将赢得众多经济学家的掌声。如果你承认这些污染是溢出成本，而不是由其制造者承担，那么向污染行为征税就很合理。如果通过某种方式，单位排放的税收被设定为与单位溢出成本相等，此时就由污染制造者和溢出成本的受益人承担了这些成本。如果这让污染行为成本过高从而无法继续，污染就会停止，因为此时的成本超过了收益。如果在缴纳了税款后收益还是超过成本，污染行为就会继续，但是其速度变慢了，因为现在污染行为的成本更高了。但是在这种情况下，税收收入可以用来补偿那些承担溢出成本的人，或者说用来换取他们的同意。
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假设环保署不告诉每个工厂必须降低多少排放，只是要求它们每个月为每单位污染物排放缴纳2.01美元的税。每个厂家都被同等对待，这看上去更公平。厂家如何反应？甲工厂发现消除其全部排放比交税更便宜，乙工厂也是如此。然而丙工厂发现，缴纳税款并保留每月45000个单位的污染物排放更有利。因此使用这种办法减少一半污染物排放的总成本是75000美元，而且所有工厂都得到了同等对待。注意，按照这种方案，丙工厂要缴90450美元的税，这是转移到社会其他地方的财富，而不是净成本。甲工厂和乙工厂支付减排计划的所有成本，丙工厂补偿社会，获得每月继续排放45000个单位污染物的权利（见表10-3）。
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表 10-3
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