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公民平等身份既是对个人绝对自由的限制，也是民主治理原则。民主治理是“基于同意的统治”（rule by consent），统治者和被统治者的地位是可以互换的，因为他们在公民身份上是平等的。与此相反，专制统治是建立在等级差别上的统治，某些人因为比其他人“优秀”（门第、血统、优越的阶级，或者特别先进的意识形态等等），所以理应成为其他人的统治者或领导。
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基于公民平等的民主公共政治不接受这种等级有别的专制统治理论，而是坚持一种自愿契约的治理模式。自愿契约并不是对社会关系的实际描述，而是一种喻说，关键在于“自愿”和排除强制。自愿模式不仅适用于政权对公民的“基于同意的统治”，也适用于持续有效地产生公民在政治上符合程序公正的共同认识和观点。公民在政治上的共同认识和观点是一种国家凝聚力，也是政权合法性的唯一来源。
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由于民主政治的自愿性质，理性的公民主体意识和自觉的道德行为便成为民主政治能否优秀的关键。人不会天生就具有这种主体意识和自觉行为。人必须通过多重教育才能学习到这种主体意识和自觉行为，包括家庭、宗教、社会、学校、公共事件、政治生活等。民主是一种生活方式，而民主教育则是在民主政体的公共生活秩序中完成的，“除了人性之外，没有什么比政体更能影响人们‘生活方式’的形成了”。4对于儿童和青少年来说，很大一部分教育是在学校里进行的，他们虽然还不到“当公民”（投票）的年龄，但却处于主体意识和自觉行为的形成期。对于这些未来的或者刚刚才是公民的青少年，公民教育更为重要。
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二、“国民爱国”和“公民爱国”
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公民教育有两种：狭义的和广义的公民教育。狭义的公民教育旨在让学生了解他们与政府主要体制部分的关系。它向学生传授关于政府体制、制度运作和公民角色的知识。这一教育主要是在课堂里进行。它的方便之处在于其可操作性，可以为此设立课程教育，提出考核的内容范围和统一标准。不同程度学校的“公民课”或“政治课”都是这样设立的，如果将它规定为升入高一级学校的“必考科目”，则更显出它的“正规”和“重要”。
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广义的公民教育视野要更宽广、深入。它不局限在有关政府制度、公民义务和权利的知识，而是深入到人与人、人与社会、人与政治体制等关系的价值层面中去，如民主的基本价值（自由、平等、尊严、人权）。广义的公民教育要让学生了解到民主是一种在运作中才能显示力量和合理性的政治文明。这种政治文明是否存在，是否优秀，全在于它是否以及如何运行。因此，仅仅在课堂上或学校里是不可能充分了解当民主公民的内涵的。学校在进行狭义公民教育的同时，还应该鼓励学生参与学校自治、接触社会、关心和参与社会事务等等。当然，教师自身的公民行为和参与更是对学生有言传身教的作用。
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狭义的和广义的公民教育对两个基本问题的界定和认识有所区别。一个问题是：“什么是与‘当公民’有关的知识（范围、性质）？”另一个问题是：“如何获得这种知识？”从广义公民教育的角度来看，局限于课堂和课程的公民教育其实是一种“灌输”，并不是真正的教育。在非民主国家中的“公民教育”尤其如此，它成为一种专制权力意识形态的教义灌输。学生死记硬背，不容提问，更不容质疑，与培养公民主体意识、自愿选择和独立判断的教育目标根本背道而驰。它往往从某个利益集团或党派的权力需要出发，把公民教育变成禁锢而非启发思想的臣民教育。这种所谓的“思想教育”其实是由长不大的孩子（教师）在专制权力的驱使下不让孩子（学生）长大的愚民训练。
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国民教育和公民教育的不同在于，国民教育是国家建构的一部分，任何政体的国家中都会有国民教育，但只有民主国家中才会有公民教育，尤其是民主的公民教育。非民主国家中的国民教育是自上而下的，它的第一要义往往是坚持某某主义、服从某某领导、遵奉某某路线，成为一种实质的臣民教育。民主国家中的国民教育以普遍的民主价值（自由、平等、尊严、人权）代替了一党一派的教义。民主国家不承认任何自称理应替人民做主、理应成为人民之主、理应教育人民的“在上者”（个人或者政党）。所以民主国家的公民教育一定是公民社会内的学校教育和公民的自我教育。学校的课程设置可以帮助这样的公民教育，但只是帮助而已。公民教育说到底主要还是在社会的民主生活和民主政治运作中不断进行的自我培养。
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国民并不能够单单靠教育就自动成为公民。国民成为公民需要有公民社会和民主政治制度的条件。只有当“公民”被赋予民主意义时，公民教育才能与民主有关，并成为民主政治的一部分。公民教育不会要求教育对象去热爱或忠诚于某政党及坚持那个党的什么主义、路线、原则，但却仍然会把“忠诚”当作一项公民美德。公民有忠诚于公民国家和公民社会的责任，这种忠诚被称作“公民爱国主义”，有时也被称作“宪法爱国主义”。公民所忠诚的那种国家保护公民拥有不可让渡的权利，如选举权以及言论、新闻、集会、结社的权利。“不可让渡”是说，即使公民自己同意放弃这些权利，国家权力剥夺公民的权利也是非正义的。公民权利是在集体性的制度和群体中维持和起作用的。
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在非民主制度的国家里，宪法可以规定人民拥有某些公民权利，但实际的权力制度却并不允许他们运用这些权利。由于制度的失衡和权力的专制，公民事实上并不拥有那些纸上允诺的权利。在这种情况下，人民仍然会被要求“爱国”，而且也确实会感觉到自己是在“爱国”。这可以称作“国民爱国”。
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“国民爱国”和“公民爱国”是有区别的。对于“国民爱国”来说，“国家”是一个由疆域、民族、历史、文化、语言、传统等原初因素形成的单一总体。这样的国家连同它的政府成为国民爱国的“自然”对象。这里的“自然”可以是不假思索的感情自然流露，也可以是由于没有其他可选择对象而不得不然的那种自然而然。这是你的祖国，它的一切，包括可能是很糟糕的政治制度和政府，构成一个与你自然有联系、你不能不接受的认同对象。当你的被动“接受”被转化为更有主体意识的“爱”时，你认同对象中原本不能接受的部分，也变得能够接受了。
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公民爱国与国民爱国不同。对公民爱国来说，单单“国家”不足以提供“爱”的对象意义和内容。“国家”和“政府”则更是必须清楚区分开来的两个不同对象。在公民爱国的情感中有理性判断的因素，“爱”不是盲目被动的，爱需要理由。爱是一种积极主动的认同，一个国家之所以值得认同，乃是因为它维护公民社会所共同认可的基本价值（自由、平等），使他们的集体存在有尊严（人权）、有道德目的（正义），并符合他们认可的公正程序（法治、公正的政治代表机制）。因此，公民的爱国并不表现在一味地顺从国家权力，而在于要求和督促国家权力不要破坏公民群体所共同珍惜的东西，尤其是人的尊严生活所必需的那些民主价值。在特殊情况下，公民爱国甚至可以通过公民不服从来表达。这是公民爱国和国民爱国的一个根本区别所在。对于公民爱国来说，爱国主义教育不只是在课堂或学校里传授某种知识或灌输某种感情，而是引导一种有价值意义和目的内容的国家认同，并通过公民参与的行为体现这种认同，实现这些价值。
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三、公民教育与社会制度的“再生”和“重建”
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爱国主义和公民对国家群体的责任和义务是公民教育的核心内容。在民主和非民主国家里，人们对这个核心内容的具体含义有不同的理解。在民主国家里，公民的责任被理解为民众与政治领袖相互之间、民众相互之间和政治人物相互之间的对等义务，也就是一种以自愿为基础的契约关系。在非民主国家里，国民责任是单向自下而上的，个人必须无条件地对向他索取忠诚的国家、党、政府奉献他的服从。非民主国家对国民绝对服从的要求体现在它所谓的公民教育之中，那是一种与非民主体制相一致的国民教育。
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公民教育与国民教育有相互重叠的部分，也有相互区分的部分。国民教育和公民教育对于所有国家及社会来说，都有维护和复制现有秩序、支持政府权威和引导民众遵守法纪的“再生”作用。但是民主国家里，在现有秩序“再生”作用之外，公民教育还能起到国民教育难以起到的“重建”作用。重建既是更新，也是再造。它依靠公民社会的创制力，而不是自上而下的指令，有效地在社会中产生先前缺乏的积极价值因素和新的公民社会共识。20世纪60年代以马丁·路德·金为代表的美国民权运动就是一个例子。种族平等和反对任何性质的种族歧视已经成为今天美国社会中公民的普遍共识，这个反歧视的原则也已经扩大到其他存在着人群差别的范围之中，如性别、宗教、性倾向等。相对于60年代之前的美国社会而言，在今天的美国社会已经看到了明显的公民教育的自我构建成果。
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单纯的再生型国民或公民“教育”其实只是一种“训练”。它的内容包括“爱国主义和忠诚”、“遵守社会法纪”、“尊敬官员和政府”、“尽政治生活之义务”、“自律自制”（个人服从集体）、“为群体需要出力”、“在社会关系中保持诚实”等等。5它基本由一些“要求”和“规则”组成。它的假设前提是：现有的社会和政治秩序是最好的，存在的顶多是局部问题，解决这些问题无须涉及制度根本，无须触动制度秩序中的根本价值观问题。
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与再生型的国民训练相比，公民教育的特点是非常重视社会和政治的基本价值和目标原则。公民教育必须以民主价值原则为出发点，并批判地审视现有体制和秩序的实际运作情况。这些基本原则包括：人的存在和社会存在的意义和目的，这些意义和目的与正义的关系，什么是与这些根本意义和目的相一致的“好社会”、“好政府”、“政府责任”、“公民责任”等等。例如，国民和公民有纳税的责任，公民教育可以帮助人们成为明白的而不是糊里糊涂的“纳税人”。公民教育除了要让人们知道公民有纳税的责任，还要让他们知道，税是交纳给谁的，谁对所纳之税拥有预算的控制权，国家财政收支应该置于谁的控制和监督之下，这些行使控制和监督之权的机构成员如何产生，政府应当把税收用于什么事项，不可以用于什么事项，等等。
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公民教育会让人们清楚地知道，是议会而不是政府拥有对预算的控制权。议会依据宪法保留专属于自己的财政预算的立法权力，其他政治主体不得与议会分享这种权力，除非议会自己愿意将一些具体和细微的立法问题授权给政府或其他机构。议会授权也必须在宪法的框架之内进行。政府的一切财政收支行为必须置于人民及其代议机构的控制、监督之下，这意味着立法机构必须由民选产生，不允许存在任何超然于人民授权之上的权力，也不允许任何一级政府随心所欲、为所欲为。这是法治政府和专制政府的界限之所在。
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公民教育不仅是关于公民的，而且还是关于公民的政府的。公民教育应当清楚地让人民知道，人民在民主原则下平等选举代议制机构（议会），以行使制约和监督政府的各项权利。在民主选举的机制中，选民及其代表应享有充分的发言权，一人一票，以平等形式行使公民的选举权。公民的政府是公民们自己选举出来的，公民知道“好政府”应该为他们做些什么，检验“好政府”的标准又是什么。通过公民教育，人们可以知道，好政府的检验标准之一是人民的美德和智慧被促进的程度。民主政府的“好”是与专制政府的“不好”比较出来的，因为民主政府可以克服专制政府的两个根本弊端：第一，在专制制度下，权力的制约和个人权利的维护都缺乏保障；第二，专制制度要求的国民服从是一种被动的、无独立思考和批判的服从，而民主制度则能对公民提供积极实践个人智慧和优良道德的条件。由于普选的代议民主政府具有相对公正的政治代表机制，它有利于维护公民的个人权利，并促进他们的道德和智能发展。
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四、政体与“好生活”“好社会”
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现代公民教育应该是民主的公民教育，它让公民们充分知道自己在民主政治中的权利和责任，并学会如何在民主政体中担当“好公民”的角色，与其他公民一起创造共同的“好生活”和“好社会”。这种公民教育的目的、观念和方式是在人类的历史过程中逐渐发展形成的，而这种变化本身又非常脆弱，充满了变数，也随时可能被阻碍，被逆转。20世纪至21世纪的世界历史已经让我们看到，公民教育在一些国家中的正面发展与在另一些国家中的受阻和逆转是同时发生的。而造成这种差别的最重要的原因便是在具体国家中影响和限制国民教育的“政体”。
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这里所说的“政体”是一种统治形态，是统治者与被统治者的关系形式，又称“统治”（regime），它关系到亚里士多德所说的公民是否真的有可能既成为统治者又成为被统治者。它还关系到，公民在成为统治者时，权力是否受到被统治者们的约束；在成为被统治者时，自由和权利是否得到保障。这个意义上的政体不是人们平常所说的“国体”，例如，中国是人民民主专政，美国是资产阶级专政；也不是一个国家的“政权组织形式”，比如总统制、议会制、人民代表大会制等。仅仅以自称的国体或者政权组织形式去了解一个国家中实际存在的统治者与被统治者的关系，往往会像问道于盲一样盲目和愚蠢。一个号称是“人民共和国”的政体完全可能是专制的，甚至是世袭专制的；而一个号称“王国”的政体反倒可能是民主的。人民是否能自由、平等、有尊严地生活在一个政治制度中，这要比那个制度叫什么或者有什么样表面的政权组织形式都更具有实质意义。人民是否能自由、平等、有尊严地生活，这关乎政体是否道义，也关乎政体对人民的实际教育影响作用。脱离政体的统治结构、道义性以及优化或败坏国民品格的具体影响，仅仅在名号观念上讨论政体是没有意义的。
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古典政体学说的一个共同特点就是强调“德行”或“正义”对区别不同政体的作用。亚里士多德把政体按两种不同的标准各分为三类。第一种标准是以统治者德行的高下分配权力，计有三种：当统治者为特别优秀的一人时，叫作“君主政体”；当由优秀的少数人统治时，叫作“贤人政体”（贵族政体）；由多数人统治时，叫作“共和政体”。前两种是更优秀的政体形式，因为使个别或少数人优秀要比使大多数人来得容易，优秀程度亦可能更高。第二种标准是仅仅按统治者的人数德性已经变质，也分为三类：少数人统治叫“寡头政体”，多数人统治叫“平民政体”，这两者分别是贵族政体和共和政体的蜕变形式；一人统治叫“僭主政体”，这是君主政体的蜕变形式。罗马时期的政治家波利比乌斯（Polybius，约公元前200-前118）接受了亚里士多德的政体变化论，认为每一种纯粹的政体都有向自己对立面蜕变的倾向。而且这是一个循环过程：君主制蜕变为僭主制，僭主制蜕变为贵族制，贵族制蜕变为寡头制，寡头制蜕变为民主制，民主制蜕变为暴民制，暴民制的无政府状态又回归到君主制。“蜕变”就是变得不道义，不正义。中世纪的阿奎那（Thomas Aquinas，1225-1274）根据国家的目的是为维护全社会的公共利益还是只维护统治者自身利益，将政体区分为正义和非正义两类；然后又根据统治者人数的多少将这两类政体再各分为暴君制、寡头制和民主制。在阿奎那看来，理想中最好的政体应是君主制。在这样的君主制中，身为一国之首的君主应是所有公民中最优秀和最具美德的人，从而能引导他所统治的国家去追求高尚的目的。他关注的同样是政体的道义和正义。
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政体的存在必须从“德行”和“正义”来获得合法性，这个合法性通常以比国家实在法更高的“神法”和“自然法”为依据。今天，世界范围内更受到普遍认可的更高法则是人权。政治哲学家列奥·施特劳斯批评美国的自由民主政体（American regime），运用的就是一种比美国实在法，甚至比宪法更高的自然法，他称之为“自然正当”。政治学家多伊奇（K. L. Deutsch）这样写道：“施特劳斯认为，现代（美国）自由民主放弃了‘好生活’和‘好社会’的古典意义……尽管施特劳斯尊重他的美国家园，但他告诫他的学生说，美国的自由民主正在因为丧失它原初的目的性，而进入一种现代性危机。他敏锐地察觉到，美国的法律和政治正在失去它们的自然权利传统。这使得政治领导人变得迁就民众的私欲，经济和政治程序被技术性考量所左右，道德相对论滋生。与所有其他同时代的政体相比，美国政体是正派的，但它有缺陷。在我们这个时代，可能有的最好的政体是这样一种自由民主政体，它致力于平衡和消解政治张力，并知道根除这些张力其实是不可能的。”6如果政治家的目的只是为了赢得选票而不是成就“好生活”和“好社会”，如果法律的目的只是获取程序的胜利而不是实质的正义，如果社会和政治生活不能形成共同体的价值观，那么，就算自由民主起到稳定国家的治理作用，也还是称不上一个“好”的政体。
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把美国政体看成是“自由民主”（liberal democracy），这并没有遵照古典政治学的政体分类，因为现代人事实上已经不能再用古典政体分类来准确认识今天在世界上存在的不同政体了。这些政体可以冠以“中国”、“苏联”、“英国”、“德国”的名号，但如果要认识它们的政体实质，那还必须运用像自由民主、一党专制、军事独裁、威权、极权这样的概念。然而，即使运用了这类政体实质的概念，仍然无法回避一个政体是否符合“好生活”、“好社会”标准的问题。施特劳斯批评美国自由民主政体，是因为他觉得这个政体已经不再符合这一标准。对于他所运用的“自然正当”标准，他的学生马斯特斯（Roger Masters）解释道：“自然正当的基础是自然的目的，自然的目的可以无须借助（神的）启示，可以由（人的）自然理性来认知。”7
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