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与再生型的国民训练相比，公民教育的特点是非常重视社会和政治的基本价值和目标原则。公民教育必须以民主价值原则为出发点，并批判地审视现有体制和秩序的实际运作情况。这些基本原则包括：人的存在和社会存在的意义和目的，这些意义和目的与正义的关系，什么是与这些根本意义和目的相一致的“好社会”、“好政府”、“政府责任”、“公民责任”等等。例如，国民和公民有纳税的责任，公民教育可以帮助人们成为明白的而不是糊里糊涂的“纳税人”。公民教育除了要让人们知道公民有纳税的责任，还要让他们知道，税是交纳给谁的，谁对所纳之税拥有预算的控制权，国家财政收支应该置于谁的控制和监督之下，这些行使控制和监督之权的机构成员如何产生，政府应当把税收用于什么事项，不可以用于什么事项，等等。
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公民教育会让人们清楚地知道，是议会而不是政府拥有对预算的控制权。议会依据宪法保留专属于自己的财政预算的立法权力，其他政治主体不得与议会分享这种权力，除非议会自己愿意将一些具体和细微的立法问题授权给政府或其他机构。议会授权也必须在宪法的框架之内进行。政府的一切财政收支行为必须置于人民及其代议机构的控制、监督之下，这意味着立法机构必须由民选产生，不允许存在任何超然于人民授权之上的权力，也不允许任何一级政府随心所欲、为所欲为。这是法治政府和专制政府的界限之所在。
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公民教育不仅是关于公民的，而且还是关于公民的政府的。公民教育应当清楚地让人民知道，人民在民主原则下平等选举代议制机构（议会），以行使制约和监督政府的各项权利。在民主选举的机制中，选民及其代表应享有充分的发言权，一人一票，以平等形式行使公民的选举权。公民的政府是公民们自己选举出来的，公民知道“好政府”应该为他们做些什么，检验“好政府”的标准又是什么。通过公民教育，人们可以知道，好政府的检验标准之一是人民的美德和智慧被促进的程度。民主政府的“好”是与专制政府的“不好”比较出来的，因为民主政府可以克服专制政府的两个根本弊端：第一，在专制制度下，权力的制约和个人权利的维护都缺乏保障；第二，专制制度要求的国民服从是一种被动的、无独立思考和批判的服从，而民主制度则能对公民提供积极实践个人智慧和优良道德的条件。由于普选的代议民主政府具有相对公正的政治代表机制，它有利于维护公民的个人权利，并促进他们的道德和智能发展。
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四、政体与“好生活”“好社会”
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现代公民教育应该是民主的公民教育，它让公民们充分知道自己在民主政治中的权利和责任，并学会如何在民主政体中担当“好公民”的角色，与其他公民一起创造共同的“好生活”和“好社会”。这种公民教育的目的、观念和方式是在人类的历史过程中逐渐发展形成的，而这种变化本身又非常脆弱，充满了变数，也随时可能被阻碍，被逆转。20世纪至21世纪的世界历史已经让我们看到，公民教育在一些国家中的正面发展与在另一些国家中的受阻和逆转是同时发生的。而造成这种差别的最重要的原因便是在具体国家中影响和限制国民教育的“政体”。
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这里所说的“政体”是一种统治形态，是统治者与被统治者的关系形式，又称“统治”（regime），它关系到亚里士多德所说的公民是否真的有可能既成为统治者又成为被统治者。它还关系到，公民在成为统治者时，权力是否受到被统治者们的约束；在成为被统治者时，自由和权利是否得到保障。这个意义上的政体不是人们平常所说的“国体”，例如，中国是人民民主专政，美国是资产阶级专政；也不是一个国家的“政权组织形式”，比如总统制、议会制、人民代表大会制等。仅仅以自称的国体或者政权组织形式去了解一个国家中实际存在的统治者与被统治者的关系，往往会像问道于盲一样盲目和愚蠢。一个号称是“人民共和国”的政体完全可能是专制的，甚至是世袭专制的；而一个号称“王国”的政体反倒可能是民主的。人民是否能自由、平等、有尊严地生活在一个政治制度中，这要比那个制度叫什么或者有什么样表面的政权组织形式都更具有实质意义。人民是否能自由、平等、有尊严地生活，这关乎政体是否道义，也关乎政体对人民的实际教育影响作用。脱离政体的统治结构、道义性以及优化或败坏国民品格的具体影响，仅仅在名号观念上讨论政体是没有意义的。
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古典政体学说的一个共同特点就是强调“德行”或“正义”对区别不同政体的作用。亚里士多德把政体按两种不同的标准各分为三类。第一种标准是以统治者德行的高下分配权力，计有三种：当统治者为特别优秀的一人时，叫作“君主政体”；当由优秀的少数人统治时，叫作“贤人政体”（贵族政体）；由多数人统治时，叫作“共和政体”。前两种是更优秀的政体形式，因为使个别或少数人优秀要比使大多数人来得容易，优秀程度亦可能更高。第二种标准是仅仅按统治者的人数德性已经变质，也分为三类：少数人统治叫“寡头政体”，多数人统治叫“平民政体”，这两者分别是贵族政体和共和政体的蜕变形式；一人统治叫“僭主政体”，这是君主政体的蜕变形式。罗马时期的政治家波利比乌斯（Polybius，约公元前200-前118）接受了亚里士多德的政体变化论，认为每一种纯粹的政体都有向自己对立面蜕变的倾向。而且这是一个循环过程：君主制蜕变为僭主制，僭主制蜕变为贵族制，贵族制蜕变为寡头制，寡头制蜕变为民主制，民主制蜕变为暴民制，暴民制的无政府状态又回归到君主制。“蜕变”就是变得不道义，不正义。中世纪的阿奎那（Thomas Aquinas，1225-1274）根据国家的目的是为维护全社会的公共利益还是只维护统治者自身利益，将政体区分为正义和非正义两类；然后又根据统治者人数的多少将这两类政体再各分为暴君制、寡头制和民主制。在阿奎那看来，理想中最好的政体应是君主制。在这样的君主制中，身为一国之首的君主应是所有公民中最优秀和最具美德的人，从而能引导他所统治的国家去追求高尚的目的。他关注的同样是政体的道义和正义。
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政体的存在必须从“德行”和“正义”来获得合法性，这个合法性通常以比国家实在法更高的“神法”和“自然法”为依据。今天，世界范围内更受到普遍认可的更高法则是人权。政治哲学家列奥·施特劳斯批评美国的自由民主政体（American regime），运用的就是一种比美国实在法，甚至比宪法更高的自然法，他称之为“自然正当”。政治学家多伊奇（K. L. Deutsch）这样写道：“施特劳斯认为，现代（美国）自由民主放弃了‘好生活’和‘好社会’的古典意义……尽管施特劳斯尊重他的美国家园，但他告诫他的学生说，美国的自由民主正在因为丧失它原初的目的性，而进入一种现代性危机。他敏锐地察觉到，美国的法律和政治正在失去它们的自然权利传统。这使得政治领导人变得迁就民众的私欲，经济和政治程序被技术性考量所左右，道德相对论滋生。与所有其他同时代的政体相比，美国政体是正派的，但它有缺陷。在我们这个时代，可能有的最好的政体是这样一种自由民主政体，它致力于平衡和消解政治张力，并知道根除这些张力其实是不可能的。”6如果政治家的目的只是为了赢得选票而不是成就“好生活”和“好社会”，如果法律的目的只是获取程序的胜利而不是实质的正义，如果社会和政治生活不能形成共同体的价值观，那么，就算自由民主起到稳定国家的治理作用，也还是称不上一个“好”的政体。
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把美国政体看成是“自由民主”（liberal democracy），这并没有遵照古典政治学的政体分类，因为现代人事实上已经不能再用古典政体分类来准确认识今天在世界上存在的不同政体了。这些政体可以冠以“中国”、“苏联”、“英国”、“德国”的名号，但如果要认识它们的政体实质，那还必须运用像自由民主、一党专制、军事独裁、威权、极权这样的概念。然而，即使运用了这类政体实质的概念，仍然无法回避一个政体是否符合“好生活”、“好社会”标准的问题。施特劳斯批评美国自由民主政体，是因为他觉得这个政体已经不再符合这一标准。对于他所运用的“自然正当”标准，他的学生马斯特斯（Roger Masters）解释道：“自然正当的基础是自然的目的，自然的目的可以无须借助（神的）启示，可以由（人的）自然理性来认知。”7
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不管我们是否同意施特劳斯提出的“自然正当”标准，我们都应该看到，必须有某种普遍的标准才能衡量一个政体是否有益于“好生活”、“好社会”。这个标准不是由一个政体自己说了算，而是必须用某种普世价值来衡量。就现今世界的共识而言，这种高于政体本身的普世价值体现在“人权”观念之中。《世界人权宣言》和美国的《独立宣言》一样，也是用人类的自然权利来表述。《世界人权宣言》“序言”第一条：“人人生而自由，在尊严和权利上一律平等。他们赋有理性和良心，并应以兄弟关系的精神相对待。”第二条：“人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。”《世界人权宣言》说的是“人人”，也就是适用于全人类，它强调的是人类的不可分割性和整体性。离开了人类的不可分割性和整体性，也就无人权可言，没有人权，公民的自由、平等和尊严也就成为一句空话。
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五、从治理与教育看政体与国民教育
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古希腊哲人留给现代人类的宝贵智慧包括他们对政体与国民教育关系的睿见：“教育”（培养国民）与“治理”（统治他们）是同义的；培养“好国民”的教育与符合“德行”和“正义”的治理也是同义的。由于处于人类文明的早期，他们所无法预见到的是，治理与教育、政体与国民的这种不可分割的关系，不仅适用于人们普遍视为正义的政体，也同样适用于人们普遍称为邪恶的政体。在后一种情况中，不符合普遍德行和正义的统治造就了一种既没有德行，也不懂得或根本不在乎正义的国民。
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我在本书中讨论治理与教育、政体与国民的关系，关注的是三种与国民教育有关的基本“政体原型”（regime archetypes）：古典共和、现代民主共和、现代专制或极权。其中后两种是对立的，而第一种则以不同形式，在不同程度上渗透在后两种政体类型中。这三种大的政体类型中的后两种，对当代不同国家的国民教育理念和运作具有直接影响作用。尽管政治学家们可能有别的政体分类方式，但对我来说，这三种大的政体类型已经足以帮助讨论我所关注的基本问题，那就是，民主与专制的政体区别（当然在形式和程度上都会有不同的变化）如何形成了完全不同的国民教育。
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古典共和最宝贵的国民教育理念是“德行”和“法律”的教育，德行或法律都不能偏废“虔诚”，虔诚并不只是对神的崇拜，而是承认并充分尊重一种可以称之为“自然”的神的道德法则。这个高于国法的“神法”理念成为对国法并不至上的最早觉悟。作为更高法的“自然”或“神法”在今天世界许多国家的非宗教的道义和道德观中，已经转化为普遍的“人权”观念，人权不会是人类最后一个关于更高法的观念，但它是迄今最为广泛地被接受的一个。雅典哲学中关于“德”和“法”的教育，我们可以在今天的公民权利与责任、自然法、更高法以及公民教育理念中感受到它留给当代人类的不朽遗产。人权成为一种现代人类能够理解，也能够接受的自然法。当统治者违反自然法，不能保护人民对生命、自由、尊严和财产的自然要求时，就会失去合法性，人民也就有权利推翻他们，建立一个新的、与人权一致的国家。（第二章）
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在希腊世界里，斯巴达是一个异类，正如历史学家劳森（E. Rawson）所说，“斯巴达的制度太异常（anomalous），以致不能成为一种被别国学习的模式”，相反，雅典则成为一个可以学习的楷模，“‘雅典制度’有一个政治的方面，那就是，它的民主是一种辩论型的政府，把所有重要的事情都放到公民大会上来解决”。在雅典从事公民辩论技能教育的智者（sophists）们，斯巴达不需要他们，他们对斯巴达也没有兴趣。8斯巴达的军事化政体要培养的是绝对服从、随时准备为国家牺牲的战士，这些战士在被培养成“斯巴达人”之前，先被培养成罪犯和野兽。斯巴达人具有一种非常美好、宏大的忘我、团结精神，成为20世纪“一个领袖、一个政党、一个国家”最古典的表述。它先是铸造了一个高度集中的、有铁的纪律的坚强政党，在取得政权后，又由这个政党把整个国家和所有的国民按照这个模式变成一个极权的整体。斯巴达教育在历史上没有传人，所有的现代极权教育都是重新发明的。（第一章）
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雅典的哲学家们关注教育，但都没有专门的教育著作，他们是在关于伦理和政治的哲学著作中议论教育的。他们对教育提出的是有关伦理和政治的问题，也是从伦理和政治的作用来看待教育的。柏拉图和亚里士多德知道思辨性知识与实用知识的区别，教育理论如果要有实用价值，就必须具有从理论到实践的操作性。希腊的理想教育是文学和哲学的，也是博学的。罗马人区分了希腊人不愿区分的“博学”（erudition）和“教育”（education）。罗马人也不接受希腊人把文学和哲学当作道德老师的观念。在罗马人那里，道德教育的老师是“传统”。在罗马教育希腊化以后，教育从传统道德向学校技能传授（文法和修辞）转化，教育逐渐变成了帝国官僚的技能训练。在罗马帝国体制内设计教育改革，根本无法匡正帝国本身的腐败，这成为后来一切腐败政体中的体制内教改的共同宿命。（第三章）
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文艺复兴时期是君主政体的时代，“那个时代，无论是在佛罗伦萨，在意大利，还是在地球上的任何其他地方，都不是共和国的时代；君主政体正在上升，方兴未艾；共和国毋宁说是时过境迁了”。9这是一个君主教育的时代，也是一个人文教育、绅士教育和臣民教育的时代，普通公民教育不仅是无关紧要的，而且是不相干的。臣民教育的核心是“安分守己”，安分守己的教育可以是“好人”和“良民”教育，但不可能是“好公民”教育。尽管文艺复兴“个体本位”的人文主义使得“自由”成为这个时期对人类自觉和尊严意识最了不起的贡献，但是，16世纪的人文主义者接受君主制，他们并不反对君主制，更不要说去设想一种与君主制对立的民主制度了。人文教育在文艺复兴时期受到前所未有的重视，这是一种包括君主和绅士在内的“完美之人”（perfect man）的教育。那时候，“讨论理想统治者的论述，内容主要是道德的；到了人文主义者那里，他们比以前更强调教育。在论及君主教育或绅士教育的书籍之间并无绝对的区别。最杰出的教育者往往是君主的私人教师。完美的君主享有独特的机会展现慷慨、仁爱等美德，他也是完美之人。因此，‘君主之镜’也值得所有那些以杰出和负责自诩的人士学习”。10一直到今天，还有人在憧憬一种上尊下卑的统治理念，在上面的是永为统治者的“开明君主”、“开明专制”、“开明一党”，在下面的则是永为被统治者的“良民好人”。民主的公民教育所致力于改变的正是这样一种统治观念和精英教育。（第四、八章）
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现代民主共和的公民教育不仅是公民教育，而且是民主的公民教育。它最杰出的代表便是美国革命所缔造的美国民主共和。它吸纳了古典共和的一些价值观，但对古典共和的国家主义和专制倾向保持了高度的警惕。这种公民教育发生在美国革命前后，不是通过国家的力量或是经由教育体制的努力，而是发生在公民社会之中，是一种公民自我教育。它同时也是一种民主宪政的制度教育，约翰·亚当斯（美国第二任总统）曾这样写道：“最好的共和是具有美德的共和，以前也有过；但是，我们有理由相信，美德是完善的宪法所造成的（教育）效果，而不是造就宪法（政）的原因。而且，如果能让坏蛋们相互看管（不做坏事），也没有理由不相信强盗们也能建立起共和。而且，就算是强盗们，也能从他们相互争斗的经验中学会诚实。”11民主宪政对国民的教育作用并不是直接的，而是通过政体对权力的限制和平衡来间接地发生作用。古典共和设想，人可以通过教育和规范变得能够尊重生活中的义务，把自重和敬人当作人生的乐事，到那时，好的社会就会自动出现。但是，现代民主共和思想认为，教育不可能起到这样的作用。每个国家都会出现想要践踏法律、用暴力夺取政权（枪杆子里出政权）的歹徒，任何从教育学来的原则和情操都无法阻挡他们。只有让人与人相互监督和平衡，以权力制衡权力，以利益制衡利益，才有望形成人的秩序。造就好的政体和教育好的国民，必须是造就好的政体在先，唯有如此，教育好的国民才有可能。而且，就算如此，也不要对教育抱不切实际的期待，指望教育能把所有人都变成道德完美的国民。（第五、六、七章）
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儿童教育是一切教育的开始，也是国民教育的基础。儿童教育不仅要知道以什么样的好的方式去教育他们（如洛克的《教育片论》，第五章），而且还要知道应该避免用什么样的不良方式去教育他们。儿童们不该知道的“成人秘密”便是一些对儿童成长有长远毒害作用的不良教育。这些成人秘密除了过早暴露给儿童的“性”，“也包括有关金钱、暴力、疾病、死亡和社会关系，甚至还发展出语言秘密，即大量不能在儿童面前说的话”。12在“社会关系”中，最严重的一种便是权力无限、滋生腐败的党权统治。它使得学校的“党化教育”成为对儿童和青少年有毒害作用的教育方式。党化教育是一种“宣传”，民主国家中的学校教育告诉学生如何防御宣传，而专制国家（地区）中的学校则利用宣传对学生进行洗脑和党义灌输。针对国民党在台湾地区推行的党化教育，学者任鸿隽曾归结它的两个特征：“一、把党的主义或主张，融合在教课中间，使它渐渐地浸灌到学生的脑筋里去。二、教育的事业，由党的机关或人才去主持，使他完全受党的指挥。”13这些也是其他国家里党化教育的普遍特征。（第九、十章）
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20世纪是一个党化宣传得到空前发展和运用的世纪，不仅在学校教育中，而且在整个社会的每一个思想、文化、新闻、学术领域中，都形成了社会学家埃吕所说的“全方位宣传”（total propaganda）。只有在国家政治权力力图全方位地控制民间社会的极权（totalitarianism）国家里，才有这种必要，也才有这种可能性。不管是否能够充分办到，极权国家权力都想要彻底、全面地掌控社会，而这正是极权宣传在不断致力帮助进行并力求实现的国民教育。（第十一章）
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希特勒的纳粹德国以它非常成功的党化教育和党化宣传成为现代极权的范例。在倒台之前，苏联和它在东欧的模范盟友德意志民主共和国（简称“东德”，后文同）都曾经是党化教育和党化宣传非常成功的极权政体国家。民主政体培养人们持久而积极的公民意识，而极权政体则在训练消极服从。成功的民主，其必要条件是全体公民对一切可能出现的问题都自己思考；而成功的极权主义则要求人们服从替代他们思考的人。纳粹德国培养了无数不能自己思考的国民，把他们变成为纳粹罪恶事业大胆作恶的机器。在苏联和东德这样的极权国家里，无数的国民不但不能自己思考，而且不能记住发生在他们自己身上的灾难。党化教育的一个重要目的就是让所有的人都知道，对什么应该保持沉默，对什么应该刻意忘却，或者至少装着不再记得。极权看起来似乎具有古典共和的一些特征，如国家主义、爱国主义、公民奉献和责任、限制个人自由、遵纪守法、服从权威。但是，古典共和培养的是“公民”，而党国极权培养的则是“党民”。在任何一个真正的共和政体中，党不能凌驾在国之上，更不能等同为国。背离这一原则的共和主义蜕变为党国主义，党国主义是一种打着共和主义幌子的专制极权。（第十二、十三、十四、十五章）
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政体中的国民教育不只是人们一般理解的学校教育，而是伦理和政治的延伸。这就是为什么一直到今天，作为一门学术研究，教育学，即便是教育哲学，仍然是相对于伦理学和政治学而言的“次等学科”。14对特定政体中的国民教育来说，重要的不仅是学校里教什么、怎么教、由什么样的人在教，更是国民们生活在一种什么样的政治文化和道德生态之中，接受的是什么样的价值观，他们相互交往和交际所使用的是什么样的公共语言和说理方式，他们是否有共同的“好生活”和“好社会”理念，如果有，又是一些什么样的理念，这些理念是从哪里来的、又是如何形成的，等等。所有这些既是国民的教育问题，也是与他们生活世界息息相关的伦理和政治问题。只有不断对这些问题进行公共讨论，才有可能实现一种能够改善人们现实生活状态的公民教育。（第十六、十七、十八章）
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公民教育关乎伦理、关乎政治、关乎责任、关乎法治、关乎爱国。公民教育还关乎教育自身的作用，教育到底是为了什么？是为了按照某个权力意志的规定去树立正确思想、坚持某某主义，还是为了造就更智慧、更道德的公民？如果是后者，那么公民教育的目的与民主政治的目的便是一致的。如果是前者，那么所谓的公民教育或国民教育便只能成为专制政治的臣民训练。公民教育的核心价值是自由、平等和尊严，而保证这些价值不受政治权力侵犯的便是公民的政治自由。在公共交流、讨论和共识形成过程中实现的公民教育，它必须以民主宪政的公民自由和权利为条件，因为它本身就离不开公民们在现实日常生活中的自由思想、自由言论、自由交往和自由参与。
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