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4.公文标题及其他差异
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以我国的标准衡量,日本公文的标题应算是非规范性标题。其标题一是没有发文机关名称,二是除了规程、规则之外,一般也不写文种。如:《东京都文书保存委托要领》。这种标题写法,虽然不如我国“三要素”式公文标题来得规范,但却因此省去一些文字,标题较为简洁,多在15个字以内。
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东京都公文标题中不写文种,如何体现公文种类呢?据我观察,似有三种体现方式:
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一是在公文标题的后面加括号注明文种,如:
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《条例立案的资料交付问题》(通知)
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二是在公文标题的左上方或右下方注明文种,如注明:“训令甲第一九七号”、“总务局长通知”等。
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三是直接在标题中写明文种,如:《东京都公印规程》。也有的公文自头至尾没有任何地方注明文种,这时只有根据它的具体内容和用途去归类了。这种方法,使受文者分辨文种时较为费力,自然不如我国在标题中一律写明文种的方法高明。可是话又说回来,如果一篇公文的标题和内容写得十分清楚明白,受文者知不知晓文种又有多大意义呢?
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两国公文还有几处较明显的差异,主要是:
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(1)主送机关的范围不同。
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我国公文一般是按照级别下发的,主送机关相对固定,如,地师级为一个系列,县团级为一个系列等。东京都的公文是按需发送的,需要谁执行、谁了解就发给谁,所以主送机关是不确定的。应该说,这两种方法各有利弊。按级别发送公文,势必造成一些并不需要执行和了解文件内容的单位,仍要收受、阅读和保管这些文件,从而产生“文山”等效率不高的问题。但对于发送文件的机要部门来说,这种方法便于发放和回收。
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按需发送公文,虽然避免了“撒大网”的弊端,但由于每份文件的发放范围都不一样,给发放工作增添了麻烦。实事求是地讲,后者的利要大于弊,所以1990年前后中央办公厅也曾发文要改革公文发送办法,拟采用按需发送方法,各地办公厅也着手作了研究。但不知何因,此项改革最终不了了之。今后,随着公文实效性、针对性进一步增强,这个问题肯定会再次提上议事日程。
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(2)“成文日期”的标注位置不同。
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我国公文的成文日期一般放在正文之后落款处,个别文种放在标题下方居中处。东京都公文的成文日期放在前面,除“告示”之外,一般标在公文题目的右下方,十分醒目,同时在成文日期的下方标注发文字号。
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(3)“发文机关”标注位置不同。
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我国的公文,发文机关名称一律用套红大字印在首页上端,十分显赫,而且还在标题、落款上多次再现。东京都公文,无论是以东京都知事名义发出的,还是以某机关名义发出的,都标注在公文标题下方一定位置上,且标题、落款上不再重复出现。东京都公文一般无落款、阅读范围、主题词、印刷版记等,秘级的规定也与我国不相同。这些格式细节,由于受两国历史传统和执政者习惯做法的影响,差异是必然的。我们应从这些差异中作出科学的选择,使我们的公文愈臻完善。冒昧地说,我对我国有关文件规定的发文机关名称须在版头、标题、落款上三次出现这个问题颇有疑问,这种重复是否确有必要?值得研究。
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5.科长可以决定公文的起草
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一份公文需不需要起草,谁来决定?我们机关一般是由领导同志授意或会议作出决定,再由秘书人员起草。东京都的程序恰好相反,如果一名低级职员认为有必要起草一份公文,只要经系长(相当于我国的科长)同意,就可以着手起草。石村课长介绍说,我们这里最基层是系,因此公文起草不起草,由系长决定。当然,最后批准下发,还要经过一系列程序。经系长决定起草的公文,如果上级认为不妥,可以撤销这份公文。但是这种情况极少出现,因为系长与他的上司经常通气。
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从东京都“公文运转单”来看,公文的审批是很严格的。东京都厅内,每个系、课(相当于我国的科、处)都设一名文书主任,专门负责文书审查和保管工作。一份公文起草后,经系文书主任审查,并由系长审议后,报给课文书主任审查,再送课长审议;然后报给局(部)长审议。部门审议通过之后,报总务局文书课长审查,最后报总务局长、副知事审批。公文顺利通过这样一串程序后,才能盖印下发。
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这种自下而上的撰制公文的机制,一是提高了公文的实效性,由于基层比较了解实际工作需要,使公文的生成及具体内容较有针对性,又切合实际。二是调动了一般职员参与决策的积极性,使机关工作更具活力。
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6.暗道式公文传递系统
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东京都的公文传递系统别具一格。东京都厅在一座46层高的银灰色玻璃大厦内,大厦由两栋塔楼构成,看上去像两个并肩而立的巨人。当初建筑大厦时,就在各楼层之间设计、修造了公文传递暗道系统,公文被置于传送带上,由计算机控制,经纵横交错的暗道送到各部门。我们参观了公文收发中心,这是一间一百多平方米的地下室,内有暗道收文发文设备、公文分拣设备和计算机控制室。据介绍,各部门要发出的公文,首先放入专用文件框内,由暗道传送带送到这个收发中心,经工作人员分拣后,再由暗道传送至受文单位。这个过程一般只需几十分钟,既快又安全,收发公文的名录和时间,全部储存在计算机内,可备随时查看。
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这个传递系统,每日要收进发出公文数千乃至上万件,只有七八个人管理。在参观过程中,我感到日本同行对这套系统很为自豪。望着这个像是飞机场的行李传送带似的庞大设备,我不禁想,这个东西看来没有多少高科技的味道,它的原理简单得也让人不以为然。如果是我们之中的哪个人想出的办法,一定会被认为幼稚可笑。可是日本同行不仅敢想,而且善于创造,造出这样一个貌似简单实则复杂的系统,结束了上千年人工传递实物公文的历史,没有创新精神能做到吗?
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7.卓有成效的职员培训
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东京都自1949年便设立了“东京都职员研修所”,专司职员培训工作,今年恰好是建所50周年。该所自前年迁入风景优美的临海副都心一幢高楼内,建筑面积近万平方米,有教室、演习室46间,会议室、办公室20间;职员57名,其中专职讲师13名。
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在半个世纪的培训工作中,这个研修所已建立起完善的培训体系。从总类上看,包括离岗培训、在岗培训和自选培训三大类。重头戏是离岗培训,它分为集中培训(即脱产培训)、派遣培训(即到大学攻读学位)和海外培训(出国学习考察)。
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