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或许也正是他们使得佛兰德尔的伯爵关心城市的发展和繁荣。从1043年起，博杜安四世得到圣奥梅尔的修士的重要让步，据此市民建起自己的教堂。从弗里斯兰人罗贝尔统治时期（1071—1093年）起，免除商品通行税、让与土地、限制主教的审判权或减轻兵役义务的特权已经大量地授予正在形成中的各个城市。耶路撒冷的罗贝尔赐予埃尔城以“自由”，并于1111年免除伊普雷市民的裁判决斗。
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由此所产生的结果是市民阶级在伯爵领地的居民中逐渐显出是一个与众不同和享有特权的阶级。市民阶级由一个从事商业和工业的普通社会集团变成一个就这样为王侯政权所承认的合法集团。他们有了这种恰当的法律地位，就必然要授予他们一个独立的司法组织。
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新的法律必须有新的法庭作为执法机关。旧的地方执行吏法庭设置在城堡内，根据陈旧过时的习惯法审判，这种习惯法的刻板的形式主义不可能适应它原非为之制定的一种社会环境的需要，因此旧的执行吏法庭必须让位于一种新的执行吏法庭：它的成员从市民中选聘，能够行使一种满足他们的要求、符合他们的愿望的司法——总之是他们的司法。我们不可能精确地说出这件重大的事情是什么时候完成的。就我们所占有的材料，在佛兰德尔最早提到城市执行吏法庭，即适合于城市的执行吏法庭，是在1111年，那是阿拉斯的事情。但是可以相信，这种类型的执行吏法庭在同一时期一定早已存在于根特、布鲁日或伊普雷这样一些更为重要的地方。不过不管怎么说，12世纪初在佛兰德尔的所有城市都建立起这种重要的新生组织。1127年好心的查理伯爵遭暗杀以后出现的动乱，使市民阶级得以全部实现他们的政治纲领。伯爵领地的觊觎者诺曼底的威廉和以后阿尔萨斯的蒂埃里为争取市民阶级的支持，接受了市民阶级提出的要求。
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1127年授予圣奥梅尔的特许状可以视为佛兰德尔市民阶级的政治纲领的终极。⑭该特许状承认城市为独特的司法地区，拥有为全体居民所共有的特别法律、特别的执行吏法庭和充分的公社自治。12世纪时另一些特许状承认该伯爵领地的所有主要城市享有类似的特许权。从此以后城市的地位得到书面证书的保证和认可。
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然而必须注意不要夸大城市特许状的重要性。无论在佛兰德尔或欧洲任何其他地区，特许状并不包括全部城市法。⑮它们只限于确定城市法的主要轮廓，提出城市法的某些主要原则，解决某些特别重要的争端。在多数情况下它们是特定环境的产物，只考虑到草拟时正在争论的问题。它们不能看作是例如像近代宪法那样经过有步骤的工作和立法的讨论而产生的。市民阶级之所以在几个世纪中以特别关切的心情守护着这些特许状，藏诸保险柜加上三道锁，而且以一种近乎迷信的尊敬对待它们，那是因为特许状是他们的自由的保护神，如果出现违反的情况，特许状可以为他们的反叛辩护，而不是因为特许状包括了他们的全部法律。可以说特许状只不过是他们的法律的框架。围绕着特许状的条款存在着并且将继续不断地发展起大量的习惯法、惯例和不成文的然而必不可少的特权。
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这种情况是千真万确的，所以许多特许状本身就预见到并且预先承认城市法的发展。加尔贝告诉我们，佛兰德尔伯爵于1127年授予布鲁日的市民“ut die in diem consuetudinarias leges suas corrigerent”⑯，即随时补充其城市习惯法之权。因此在城市法中有比特许状所包含的多得多的内容。特许状只确定了城市法的片段，它有许多空白之处；它既不考虑顺序也不考虑体系。我们不可能期望如同十二表法演进成为罗马法那样在特许状中也发现以后法律演进的基本原则。
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然而通过考证这些特许状提供的材料，相互进行补充，我们可以粗线条地描绘出12世纪在欧洲西部不同地区发展起来的中世纪城市法的特征。因为我们仅仅想要勾画出大的轮廓，因此无需考虑各国甚至各民族之间的差异。城市法是和其他法律（例如封建制度的法律）具有同样性质的现象。城市法是一切民族所共同的一种社会和经济状况的产物。从各个国家来看自然可以指出很多细节上的差别。某些地方城市法的发展比其他某些地方快得多。但是就其实质而言，各地城市法的发展情况都是一样的，下面将仅仅谈及这些共同的实质。
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首先应该考虑的是，当城市法发展到最后阶段时人的身份问题。这种身份是自由的身份。这是市民阶级必要的和普遍的属性。每个城市在这方面都享有“特许权”。农奴身份的一切痕迹在城市的墙垣之内消失。尽管财富的多寡造成人与人之间的差别甚至鲜明的对比，然而在身份方面人人都是平等的。德意志的谚语说：“城市的空气使人自由”（Die Stadtluft macht frei），这条真理适合于所有的地方。从前自由为贵族所垄断；普通的人只在例外的情况下才享有自由。由于城市，自由恢复了它在社会中作为公民的天赋属性的地位。从此以后只要居住在城市的土地上就可以获得自由。每个在城墙内住满一年零一天的农奴，就确定无疑地享有了自由。时效取消了他的领主对他本人和他的财产所拥有的一切权利。出身如何无关紧要。无论婴儿在摇篮之中带着什么烙印，这种烙印在城市的空气中消失。自由在开始时仅为商人在事实上所享有，而现在则成为全体市民依法享有的共同权利。
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尽管这里或那里在市民之中可能还有少数的农奴，他们并不是城市公社的成员。他们是修道院或领地的世袭奴仆，这些修道院或领地在城市中保留着少量不受城市法制约的土地，在那里旧的事态还在继续着。而这种例外的情况正好证实了一般的规律。市民和自由民成为同义词。自由在中世纪是与一个城市的公民资格不可分割的属性，正如今天是与一个国家的公民资格不可分割的属性一样。
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在城市中土地自由与人身自由同时产生。在商人聚居地中，土地实际上不可能由于那些妨碍土地的自由让与、阻止土地作为信贷工具并获得资本价值的刻板繁缛的法律，而始终固定不变并置于商业之外。因为城市内土地的性质改变了，所以土地自由益发不可避免。土地变成了建筑的地面。地面上迅速盖满了鳞次栉比的房屋，土地的价值随着房屋的增多而逐步提高。因此自然而然地出现这样的情况：久而久之房屋的主人获得了建房所占用土地的所有权，至少是持有权。到处旧的领地的土地变成了自由地产即自由租地。城市的租地就这样成为自由的租地。占用土地的人如果本身未成为土地的所有者的话，他也只有向土地所有者缴纳租金的义务。他可以将土地自由地遗赠、让与、出租以及作为他借人的资金的抵押品。当一个市民用房屋作为抵押向别人借款时，他可以得到所需的流动资金；当别人用房屋作为抵押向他借款时，他可以得到与借出的款项相应的收益：用今天的话说就是贷款取息。因此与旧的封建的即领地的租地相比，城市法中的租地——在德意志称为城区或城堡法租地，在法兰西称为城堡租地——有非常明显的新颖之处。在新的经济条件之下的城市土地终于获得了适合于它的性质的新的法律。旧的土地法庭或许并未一下子消失。土地解放的结果并不是剥夺旧领主的土地。除非有人赎买，否则他们仍然保留所领有的土地。但是他们对于土地还行使着的领主权，不再造成自由租地持有者对他们的人身依附。
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城市法不仅取消了个人的奴隶身份和土地的奴役状态，而且取消了阻碍从事工商业的领主权利和税收。商品通行税给货物的流通增加了非常沉重的负担，为市民所深恶痛绝，早就力争摆脱之。加尔贝的日记告诉我们，这就是1127年佛兰德尔市民关心的主要问题。正因为僭越者诺曼底的威廉没有履行答应他们的放弃商品通行税的诺言，他们起来造他的反，并且召来阿尔萨斯的蒂埃里。在12世纪时各地的商品通行税都自愿地或被迫地修改了。有些地方以缴纳年金的办法赎买商品通行税；有些地方改变了征收方式。几乎无论哪种情况，商品通行税都差不多完全置于城市当局的监督权和审判权之下。这时城市的长官们负责商业的管理，代替旧的城堡主和领地官员规定度量衡标准，管理市场并且监督工业。
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如果说商品通行税是在移交给城市政权的过程中发生变化的，其他的领主权利则是另外的情况，这些权利与城市生活的自由运转不相容，因而无可挽回地注定要消失。我想在这里谈谈农业时代留在城市外貌上的一些痕迹：付税后方可使用的公共炉灶和磨房，领主强迫居民在那里磨麦子和烤面包；各种各样的垄断权，据此领主享有在某些时间无人竞争地出售他的葡萄园的酒和他的家畜的肉的特权；住宿权，规定当领主在城里逗留时，市民有向他提供食宿的义务；征用权，据此领主可将居民的船只或马匹拨归自己使用；召兵权，规定居民有跟随领主去打仗的义务；各式各样和各种起源的惯例，因为它们从此以后再无用处，所以成为压迫人和使人恼火的，例如禁止在河流上建桥的惯例或者强迫居民提供组成旧堡戍军的骑士们的给养的惯例。所有这些到了12世纪末差不多只留下一点回忆了。领主们在试图抵抗之后终于让步。久而久之他们认识到他们显而易见的利益在于不要为了保留一点微小的收入去阻碍城市的发展，而是要排除城市发展道路上的障碍，促进城市的发展。他们终于理解到这些旧的贡赋与新的事态之间的矛盾，而且终于自己也称这些贡赋为“抢劫”和“勒索”。
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如同人的身份、土地制度和税收制度一样，法律的内容本身也在发生变化。错综复杂和形式主义的司法程序，宣誓保证人⑰、神意裁判、裁判决斗，所有这些常常任凭偶然和欺诈决定案件的判决的原始作证方法，不久就该轮到它们来适应城市环境的新情况了。随着经济生活变得越来越复杂和活跃，根据习惯法采用的官样文章的旧契约逐渐地消失了。裁判决斗在商人和工匠居民中间显然不能长期保留。同时可以看到，在城市长官法庭上，证人作证很早便代替了宣誓保证人作证。古老的偿命金代之以罚款和肉刑的制度。最后，审判时限原来很长，也大大地缩短了。不仅司法程序修改了，法律内容本身同时也在演变。为着讨论婚娶、继承、动产抵押、债务、不动产抵押，特别是讨论商业法的问题，一个全新的立法机关正在城市中形成，而且城市法庭的判例越来越丰富和精确，产生了民事习惯法。
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城市法不仅从民事观点来看，而且从刑事观点来看，也同样具有特色。在像城市那样四方杂聚的地方，在那种充满背井离乡的人、流浪汉和冒险者的环境中，为了维持治安，严格的法纪是不可少的。在任何文明社会中盗匪总是被吸引到商业中心，为了慑服盗匪，严格的法纪也是不可少的。情况确实如此，所以早在加洛林时代城镇看来已经享有特别的治安，最富裕的人在城镇的墙垣之内寻求避难所。⑱我们发现，正是治安这同一个词，在12世纪时用来称谓城市的刑法。
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这种城市刑法是一种特别法，比农村的刑法更加严厉和残酷。它大量使用肉刑：绞刑、斩首、宫刑、肢解。它极其严格地应用同等报复法：以眼还眼，以牙还牙。显然企图通过恐怖手段压制不法行为。任何人进入城市的大门，无论是贵族还是自由民即市民，一律要服从于刑法。由于刑法的作用，城市可以说经常处于戒严状态。但是刑法也是城市实现统一的强有力的工具。因为它凌驾于分割这片土地的各种审判权和领主权之上，迫使所有这些审判权和领主权服从于它的无情的法规。它比利益和居住的一致性更有助于使定居在城墙内的所有居民人人平等。市民阶级主要是全体维护治安的人。城市的治安（pax ville）同时也是城市的法律（lex ville）。象征城市的审判权和自治权的标记首先是治安的标记：举例来说，这样的标记有市场上的十字架或台阶、钟楼（Bergfried，它的钟塔竖立在尼德兰和法兰西北部城市之中）以及罗兰⑲的塑像（这在德意志北部是很多的）。
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城市由于它所具有的治安而形成一个独特的司法地区。由于治安，领土权的法理压倒了人的身份的法理。市民们由于平等地服从于同一种刑法，必然迟早分享同一种民法。城市的民事习惯法普施到治安所及之处，城市在其墙垣之内形成一个法律共同体。
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另一方面，治安大大有助于使城市成为公社。实际上治安要通过誓约来保证。治安以全城居民的集体宣誓作为前提条件。市民的誓言并不限于简单地承诺服从于城市的权力，还涉及一些严格的义务，并且规定维护和使人不妨碍治安这项严格的责任。每个juratus，即每个宣过誓的市民，必须向要求援助的市民伸出援助之手。于是治安在全体成员之间建立起经久的团结。因此兄弟这个词（市民有时称为兄弟），或友谊这个词（例如用于里尔），成为治安的同义语。既然治安扩及到全城居民，那么他们也就在建立一个公社。许多地方的城市长官的称号本身——在凡尔登称为“治安的护卫者”，在里尔称为“友谊的护卫者”，在瓦朗西安、康布雷和其他很多城市称为“治安的管事”——使我们看到治安与公社之间存在着多么紧密的关系。
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城市公社的诞生自然还有其他的原因。其中最重要的原因是市民阶级很早就感到需要有一项税收制度。怎样得到为修筑最必需的公共工程（首先是修筑城墙）所需的款项呢？需要修建防护壁垒在各地都是城市财政的出发点。在列日地区的城市，直到旧制度结束之时，公社的税收有一个独特的名称：“坚固”（firmitas）。在昂热，最古老的城市账目是城市的“修建墙垣，构筑工事，准备防务”。其他地方拨出一部分罚款用于构筑工事。但是税收自然是公共收入的主要部分。为使纳税人服从，必须借助于强制办法。每个人必须根据自己财产的多少分担为全城利益所需的费用。谁拒不承担这些费用，即应驱逐出城。因此城市是一个强制性的联合组织，即一个法人。照博马努瓦尔的话说，城市形成一个“Compaignie, laquelle ne pot partir ne desseurer, ancois convient qu’elle tiègne, voillent les parties ou non qui en le compaignie sont”⑳，即一个不可以解散的团体，无论其成员愿意与否，它必须存在下去。这就是说，城市既是一个司法地区又是一个公社。
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城市的性质决定它必然有一些需要，为满足这些需要必须设立一些机构，这里还要研究一下这些机构的问题。
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首先，作为一个独立的司法地区，城市必须得拥有自己的审判权。城市法限于城墙之内，与地区的法律即城外的法律迥然不同，所以必须有一个专门的法庭负责城市法的执掌，公社的特权地位也必须赖以得到保障。几乎在任何城市特许状中都不会没有这样一项条款：市民阶级只能受他们自己的地方长官审判。因此地方长官必须从市民阶级中选任。他们必须是公社的成员，这是必不可少的一条。公社在相当大的程度上参与对他们的任命。在这里，公社有权向领主指派地方长官；在那里，实行一种比较自由的选举制度；在另外的地方，又使用一些复杂的手续：分级选举、抽签等等，目的显然在于排除阴谋诡计和行贿贪污。法庭的庭长（总管、长吏等），通常是领主的一名官员。可是有时由城市确定人选问题。无论如何，该庭长必须在其宣誓中向城市保证尊重和保卫城市的特权。
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从12世纪初起，有的甚至在11世纪末，好几个城市似乎已拥有自己的特别法庭。在意大利，在法兰西南部，在德意志的几个地方，法庭成员被称为执政官；在尼德兰和法兰西北部被称为执行吏；在其他地方还称为管事。他们行使的审判权相当明显地因地而异。他们并非在各地都无限制地拥有审判权。有时领主将某些特别案件留归自己审理。但是这些地区性的差别无关紧要。基本的东西是：每一座城市由于被承认为一个司法地区，所以拥有自己特有的法官。法官的权限由城市法规定，并且限于城市法行使的地区之内。有时可以看到城市中并非只有一个单一的地方长官的机构，而是有几个这样的机构，各有其专门的职司。在许多城市，特别是在那些经过暴动建立起城市制度的主教管辖城市，可以看到，除了在相当大的程度上受领主影响的执行吏以外，还有一个由管事们组成的机构，审理有关治安方面的案件，特别是有权审理属于公社法令范围的案件。但是不可能在这里深入探讨细节问题：已经指出的一般的演进情况也就够了，不必去管无数的具体形态。
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作为一个公社，城市由一个市政会（consilium, curia等等）管理。市政会常常与法庭相叠合，同样一些人既是市民阶级的法官又是他们的行政官。市政会也常常独立存在。市政会成员所掌握的权力受之于公社。他们是公社的代表，但是公社并非大权旁落于他们之手。他们的任期很短，不可能篡夺委托给他们的权力。直到相当晚的时候，当城市组织发展了，管理工作复杂了，他们才形成一个名副其实的最高权力机构，人民对之只有微弱的影响。开始时则完全是另外一回事。负责照管公共福利事业的早期的管事们，仅仅是非常近似今天美国新英格兰地区市镇行政管理委员会成员的受委托人，只不过是集体意志的执行者。下述事实可以证明这一点：起初，他们缺少每个行政司法机构的一个基本特点，即一个权力的核心，亦即一个主席。公社的市长实际上是相当晚近的产物。在13世纪以前几乎不存在这种官职。它是属于这样一个时代的东西：在这个时代，城市制度的精神趋于改变，人们感到需要权力更加集中和更加独立。
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市政会进行各个方面的日常行政管理工作。它负责财政、商业和工业的管理，决定和监督公共工程，组织城市的供应，管理公社军队的装备和风纪，建立儿童的学校，提供老贫救济院的经费。它颁布的法令成为名副其实的城市立法。我们只有很少13世纪以前阿尔卑斯山以北的城市法令。但是只要仔细研究这些法令，就可以深信这些法令不断发展和明确了一种较古老的制度。
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或许市民阶级的革新精神和实际见识在行政管理方面比在任何其他方面都更加高度地显示出来。他们在这方面所做的工作似乎更加值得称赞，因为这是首创的东西。在以前的事态中没有东西可以作为模式，因为必须准备应付的一切需要都是新的需要。譬如试将封建时代的财政制度与城市公社建立的财政制度进行比较。在封建时代的财政制度中，税收只是一种贡赋，即不考虑纳税人的财力，只是压在人民身上的一种既定不变的义务，税收和征税的王侯或领主的领地收入混合在一起，而一点也不直接拨用于公共福利。反之，城市公社的财政制度既不承认例外也不承认特权。全体市民平等地享受公社的好处，也平等地有义务分担公社的费用。每人的分担额与其财产成正比。起初普遍地按收入计算。许多城市一直到中世纪末始终坚持这种做法。另外一些城市代之以消费税，即对消费品特别是食物所征收的间接税，因而富人和穷人根据各自的开支缴税。但是这种城市的消费税与古老的商品通行税丝毫没有联系。前者灵活而后者刻板；前者根据情况或公众的需要来改变，而后者一成不变。此外，无论采取什么形式，税收全部用于公社的需要。从12世纪末起建立了财政检查，从这个时期起可以看到有关城市会计的最早记载。
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城市的供应和工商业规章的制订更为清楚地证明市民阶级在解决他们的生存条件向他们提出的社会和经济问题方面的才能。他们必须维持众多人口的生计，不得不从外面得到粮食；必须保护工匠免受外地的竞争；必须组织工匠的原料的供应并且保证他们的产品的输出。他们之所以能够达到这一步，是因为制订了非常完美地适合于所要达到目标的规章，简直可以认为是同类规章中的杰作。城市经济配得上与其同时代的哥特式建筑。城市经济从头到尾地创造了——也就是说前所未有地创造了——一套比历史上任何时代（包括我们的时代）更为完善的社会立法。城市立法通过取消买主和卖主之间的中间人，保证市民享受生活费用低的好处；毫不宽容地诉究欺诈行为；保护工人免受竞争和剥削；规定工人的劳动和工资；注意他们的卫生保健；规定学徒期；制止妇女和儿童参加劳动；同时成功地保持了城市向附近农村提供产品的垄断权；还成功地为城市的商业在远方找到出路。㉑
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