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印度 [:1705329530]
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二 国防体制
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印度现行国防体制的鲜明特点是文官治军、三级决策、三军分立。文官治军是指印度宪法规定总统为武装力量最高统帅，总统通过内阁总理对全国武装部队实施领导。总统并不掌握实权，军事战略、国防政策的制定和武装部队的控制与指挥等重大权力实际上均操在内阁手中。政府从权力结构、决策程序和军事预算等各方面对军队实施控制。三级决策是指武装力量的决策由内阁政治事务委员会、国防部和三个军种司令部实施。内阁政治事务委员会为最高国防决策机构，国防部及其领导下的陆、海、空三军司令部组成统一的国防执行机构。三军分立是指陆、海、空三军平等独立，直接受由文官控制的国防部领导。
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印巴分治时，印度规定最高国防决策权由总理领导下的一个内阁委员会执行。该委员会在20世纪50年代名为“内阁国防委员会”，60年代称“内阁紧急委员会”，70年代改为“内阁政治事务委员会”。印度内阁并没有专门负责处理国防事务的委员会，内阁政治事务委员会就是印度现行最高国防决策机构和最高行政权力机关，负责制定国家的内政、外交、国防、经济政策，处理重大问题。该委员会有关国防的决议，即是印度国防的最高行政决策，呈总统核准后通过国防部监督三军执行。委员会由总理任主席，成员有国防、外交、内政和财政等主要内阁部长，列席会议的有国防秘书和陆、海、空三军参谋长等；必要时，其他内阁部长也可参加内阁政治事务委员会会议。
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国防部是国防行政权力机关和国防职能机构，全部由文官组成，具有全面的国防执行权，即军事行政权与军令权。三军之上没有统一的统率机构，国防部即是集决策领导和执行于一身的实体权力机构。政府的政策和决定通过国防部下达给三军司令部贯彻执行，国防费用和军队所需的武器装备及物资亦通过国防部进行分配和调拨。它统一管理陆、海、空军和后备力量的行政事务，通过三个军种司令部对军队的作战指挥、装备发展、军工生产和国防科研实行统一领导，保证三军的协调发展。国防部长是最高军事行政长官，直接向内阁总理负责。
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国防部有两类机构，一类为本部常设机关，设有国防局、国防生产与供应局、国防研究与发展局和国防财政署等。另一类为相关的委员会性质的组织，既有一定的行政职权，又是最高决策部门的咨询机构，如国防部长委员会、国防生产与供应委员会、国防研究与发展委员会、国防部长抚恤金申诉受理委员会等。一般情况下，这些委员会由国防部长任主席，委员有国防国务部长、国防部局长、国防秘书、国防财政顾问、国防部长科学顾问以及三军参谋长等，其他有关官员也可参加会议。印度设立此类委员会的目的一方面是为了保持文官对军队的控制，另一方面是为了协调各军种的活动。
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国防部长委员会是国防部的最高权力委员会，负责制定有关三军建设、民防、空防、边海防政策，处理有关陆海空三军作战、情报、安全方面的事务，讨论、决定国防计划及军种间的重大事项。国防部长委员会下设若干与军队工作直接相关的委员会，如三军参谋长委员会、国防电子委员会、首席人事军官委员会和首席供应军官委员会等。其中，三军参谋长委员会是最重要的委员会。该委员会系国防部最高军事咨询委员会，负责就武装力量建设和使用的重大问题向国防部长提出建议，并通过国防部长向内阁政治事务委员会提出建议，无作战指挥权。委员会由陆、海、空军参谋长组成，在兼顾三军轮流的原则下，由三人中任职最久者主持，研究国防科研和军工生产问题时邀请国防部长科学顾问与会。
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印度政府控制军队、军队受制于文官的体制形成于英印殖民地时期。英属印度政府为了避免以印度人为主的军队干预政治，在军队建设上形成了一套较完善的防范体制，印度独立后把这一体制继承了下来。这套体制强调两点：其一，政府控制国家的军事决策权，强调军队是一种“非政治性组织”，要求军人确立“只执行命令，不过问政治”的思想。其二，陆、海、空三军平等独立，直接受由文官控制的国防部领导，军队指挥官与所辖部队定期进行调整和调动，从而使军界难以拉帮结派，形成势力范围。印度的这套充满殖民军特色的国防体制，有效防止了军队干预政治，避免了军方发动政变、实行军管、控制政府等事件的发生，保证了将军队指挥权牢牢掌握在文官手中。然而，这种体制的弊端也是显而易见的。由于国防部、外交部、内政部与武装力量之间，国防部文职官员与武装部队军官之间存在着相互制约关系，往往导致军政矛盾深化，国防决策和执行的脱节现象严重。由于决策者往往不谙军事规律与特点，只能从政治角度考虑问题，因而难免在决策上出现失误。尤其是军队没有统一的作战指挥机构，为陆、海、空三军在作战中各行其是留下了隐患。
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1962年印度在中印边境战争中遭受重大挫折后，军政间的矛盾进一步暴露了出来。军方在总结失败教训时得出的比较一致的看法是：战争中军方被排斥在决策程序之外，本该让军方参与制定的战略、战役决策，结果仅由总理、国防部长等文官决定，这是导致战争失利的重要原因之一。为了提高军队在决策中的作用，应当在三军之上设立国防参谋长，以分担国防部对武装力量的部分统率权。以国防部为首的文官则认为，印度1962年的溃败是由于军队执行命令不坚决，缺乏坚忍不拔的精神所致，印度国防决策机制是行之有效的。军事问题要从国家的政治、外交、经济等方面全盘考虑，这些都不能由职业军官单独决定。军方要求在三军之上设立国防参谋长，会削弱文官对军队的控制，在军内形成权力中心，在紧急情况下还会危及印度的民主制度，因而是不能接受的。此后，印度高级军官与文官在此问题上的争论始终不断，但军方要求得到更大权力的愿望始终没有得到满足，印度以文官治军、三级决策、三军分立为基本特色的国防体制一直沿用至今。
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由于印军以陆军为主体，陆军兵力占到三军总兵力的八成以上，因此，陆、海、空三军独立平行，军种自成体系的体制，实际上是把海、空军置于与陆军平等的地位。这种体制提高了弱小军种海、空军的地位，便于政府直接向海、空军拨款，给予特殊优厚的发展条件。在此体制下，印度海、空军的发展速度大大高于陆军。独立初期，印度海、空军在军费预算中所占比重亦由60年代的24%上升到2008～2009年度的47%，超过了陆军的46.6%。海、空军实力迅速得以加强。此外，三军自成体系，分工明确，头绪简单，便于各自的训练、管理和指挥，避免了相互间的矛盾。然而，三军独立的体制也存在许多致命弱点，最突出的就是三军无统一的作战指挥机构。现代战争条件下，战场纵深大，范围广，立体多维的特点明显，没有一个具有现代战争指挥能力的统一指挥机构，军队将难以充分发挥整体战斗力。
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三 国防预算
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印度国防预算的管理机构是国防部下属的国防财政署。国防财政署由国防财政顾问领导，对财政部长负责。主要职能有：提出国防预算，保证国防建设充足的财源；协助制订并执行国防计划，制订、执行和监督国防费用使用计划；就财政问题向国防部各委员会和军种司令部提出建议；负责审查和处理国防财政事务，根据外汇储备情况，控制国防消费；对三军司令部财政部门进行业务指导。国防财政顾问在国防财务审计长的协助下负责国防拨款、国防支出的审计。
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印度刚刚独立时，因长期受英国殖民统治和掠夺，国民经济基础十分薄弱，国力低下。根据战后世界形成两极体制和国家经济极度落后的情况下，以尼赫鲁为首的国大党政府确立了对外奉行中立不结盟、对内集中力量发展经济的总方针。在发展经济和振兴国防的关系上，确立了先富国、后强兵的方针，并强调“军事方针要同外交政策相协调，二者必须服从国内经济发展的需要”。整个20世纪50年代，印度国防费用一直控制在较低水平，平均占国民生产总值的1.8%左右。1950年军费开支为8.58亿美元，1955年为9.95亿美元，5年仅增长16%；1960年达到11.12亿美元，比1955年增长12%。这一阶段，三军在国防预算中的分配比例大体保持在陆军75%以上，空军20%，海军则不到5%。
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1962年中印边境战争后，印度政府把加强国防置于“压倒一切”的地位，并从1964年起推行第一个国防五年计划，大规模扩充军备，军费增幅显著扩大。1962～1969年7年间，印度军费总开支为699.2亿卢比，占国民生产总值的3.57%。三军在国防预算中的分配比例与50年代基本相当。
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1971第三次印巴战争后，印度进一步加强军队建设，开始大批量引进武器装备，并依靠苏联的帮助，建立起了现代国防工业。1970～1979年，印度军费总开支达到2206.1亿卢比，占国民生产总值的3.47%，占国家财政支出的16.6%。空军和海军的份额有所上升，分别占到了军费支出的22%和9%，陆军所占份额则有所下降。
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20世纪80年代被称为印度军队全面发展的黄金时期。1980～1989年，随着国民经济的好转，印度军费开支增长迅速，军费总额增加到了8399亿卢比，占国民生产总值的3.59%，占国家财政支出的16.27%。陆军所占份额继续下降，空军和的份额进一步上升，占到了军费开支的23%。海军军费增幅最大，占到了军费开支的13%。
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冷战结束后，印度根据国际国内安全形势变化及国内经济发展，对威胁的性质、种类和程度重新进行了评估，认识到对国家安全的威胁是多方面的，国内经济落后、政局不稳也是重大威胁之一。因此，在处理经济发展与国防建设的关系上，适当放慢了国防投入的速度。自1991年6月拉奥政府上台后，印度大力推进经济改革，对国防采取了削减费用、保障重点的方针，军费开支增长速度开始放慢。这主要表现在下列方面。
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第一，军费开支年均递增速度放慢。1989～1990至1998～1999财年的9年中，印度军费开支的年均增长率为12.09%，而整个80年代其年均增长率是16.90%，下降了4.81个百分点。第二，军费开支占国民生产总值的比重下降，从1989～1990财年的3.69%，降至1996～1997财年的2.4%。第三，军费开支占政府财政支出的比例也有所下降，降至1990～1991至1997～1998财年的14.68%。第四，20世纪90年代以来，印度通货膨胀率较高，卢比贬值严重，这使印度军费增长的部分被货币贬值的部分在一定程度上抵消。例如，1991～1992财年国防预算为1635亿卢比，比1990～1991财年的1542.6亿卢比增加5.99%，但该年度的通货膨胀率为14%。1992～1993财年军费开支比前一财年增加7.53%，但该年度的通货膨胀率为12%。这两年的军费开支实际上不仅没有增加，反而有所下降。
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军费投入的放慢，使印军现代化建设速度受到一定程度的影响，最明显的是武器装备更新换代的步伐慢了下来。据印度报纸称，军费的大部分要用于训练、工资、津贴和抚恤金等维持费用，购买现役进口装备的零配件，保证部队正常的作战训练和战备状态不受影响，而无力购置新的武器装备，一系列武器装备现代化计划受到经费不足的困扰。举世瞩目的“阿琼”主战坦克、LCA轻型战斗机、核潜艇等研制项目在这一时期之所以一再拖延，除去人员、材料和工艺方面的问题外，经费保障不足也是重要原因。如1993年，轻型战斗机经批准用于第一阶段研制工作的经费为6.3亿美元，只有申请额的一半。因此，第一架原型机经两度推迟后才于1995年11月17日在班加罗尔出厂，比原计划晚了9个月。由于三军订货减少，各兵工厂生产普遍萧条。据军方人士透露，有些工厂弹药订单只有前几年的20%。国防开支的减少，迫使印军减少军事演习和训练时间，迫使海军舰只缩短航行时间，空军飞机减少训飞次数。国防投入速度放慢和物价上涨，还使军人生活水平下降，不满情绪增加，军队建设受到严重影响。
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然而，1998年3月印度人民党政府上台执政后，特别是同年5月印度连续5次进行核试验以来，印度军费开支增长步伐开始加快。1998～1999财年印度国防预算为4120亿卢比（100亿美元），1999～2000财年猛增到了5330亿卢比（124亿美元），2000～2001财年更增加到了7090亿卢比（159亿美元），是印度有史以来最大的年度涨幅。近几年来，印度的军费开支继续不断增加，表5-1是印度国防部公布的近年来军费开支情况。
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表5-1 印度的国防开支
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需要指出的是，印度的军费开支只是由国防部支配的费用，主要包括两大部分：一是纯军事支出，二是基建支出。前者约占军费的88%～90%，包括人员工资与奖金、补给品采购、军工厂开支、运输费及研究与发展费等。后者约占军费的10%～12%，包括土地购买费、军事工程建筑费、仓库及军用农场费用等。军费开支并不包括国防部行政费（属政府费用）、原子能部支配的用于发展核武器的费用、航天部支配的用于发展弹道导弹的费用、准军事部队的费用以及采购大型装备的费用等，如采购苏－30飞机等大型装备的费用有专项拨款。因此，印度的隐形军费相当可观。例如，仅印度公开进行核试验的1998年，其航天和核发展预算就分别达160亿和137亿卢比，较上年度增加62%和68%，准军事部队维持费高达323亿卢比。该年度的军费开支还不包括武装部队退役人员的退役金。
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