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1978年中国进入改革开放，针对选择何种经济模式出现“摸着石头过河”的提法，事实上“摸着石头过河”不仅限于经济模式的探讨，历史每前进一步都存在“摸着石头过河”的经历，行政区以及中央对于地方管理的方略也是如此，最初并没有可参照之物，在中央与地方的较量中，在权利与空间的结合中，逐渐形成一套成熟的行政区管理体系。
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（一）秦代郡县制的实行与一级行政区的变化
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郡县制萌生的时代虽早，但真正作为全国的政治制度却开始于秦代。郡县制取代分封制是中国历史上重大的制度性变革。行政区的层级与行政区的数量是官员权力的载体，秦代采取郡、县两级行政区进行管理，县一级行政区1000多个，保持相对稳定，郡一级行政区数量却有过多次变动。
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秦完成统一后马上确定郡县制作为整个国家的政治制度，《史记·秦始皇本纪》载始皇二十六年（前221），初并天下，“海内为郡县，法令由一统”，并“分天下以为三十六郡”。各个行政区层级中，显然一级行政区的设置事关社稷，且是权力与空间纠结的核心，因此厘清秦郡的数量与变化是把握秦代政治地理格局的关键之处。秦以后，几乎各代都留有研究秦郡的著述，其中三十六郡之说虽载于《史记》，但传世史籍中明确记述三十六郡的名称却始于刘宋时期裴骃的《史记集解》。[13]裴骃“三十六郡”之说在很长时间内为史家所认同[14]。清康熙年间考据学兴起，清代考据学家始对裴骃“三十六郡”说提出异议，但各家之间存在分歧与矛盾，这些争论不仅始终不能厘清所有疑问，且互存抵牾。[15]近年考古学界发现里耶秦牍中提到洞庭郡[16]，张家山汉墓竹简的秦朝文书中记有苍梧郡[17]，这些传世文献中从未涉及的郡名又为已存疑惑的秦郡增添几分迷离。探求秦郡的著述屡有问世，其中辛德勇《秦始皇三十六郡新考》的观点颇具见地。
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辛德勇在重新回归裴骃“三十六郡”说的同时，提出秦郡经历了四十二郡、三十六郡到四十八郡的数目变化，穿插其中的既有郡境的分合，也有疆土的拓展。
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秦始皇确定“分天下以为三十六郡”之前，秦朝已经实行“海内为郡县，法令由一统”的治国方略[18]，四十二郡的出现就在这一时期。因此，继此之后出现的三十六郡，并不是兼并六国土地的自然结果，而是与“车同轨，书同文”等一系列开国规划同时实施的举措。划定三十六郡，必然需要对始皇二十六年前已经设置的郡裁撤并改，一个问题自然呈现出来：为什么不能继续实行四十二郡，而求三十六郡之数？辛德勇的研究在政治之外，看到了一个隐形却对秦郡数目起支配作用的因素，这就是中国历史时期盛行的神秘数字。中国古人把从一到十这十个自然数中的五个奇数称为天数或阳数，把另外五个偶数称为地数或阴数，分别作为象征天、地的神秘符号；其中天三地四两数，为真正天地数；天九地八两数分别为最大的天数和地数，即阳极和阴极之数，也是真正天地数的极数。十以上的神秘数字，原则上须是以天三地四或天九地八两数之积，即十二或七十二作为基数的数字。天三地四为真正天地数的来源，与古代天圆地方的观念以及几何学中圆方周径的比数有关。三、四两数，应是圆、方之形的象征数字，这是因为当圆的直径与方的边径相等时，圆与方的周径之比为三比四，故分别以三、四两字来象征圆天方地。三、四两字相乘所得出的积数“十二”，被古人视为“天之大数”[19]，正由于十二为天地互乘之积数，可以视作天地六合的表征，秦始皇一统天下之后，以为自己服膺天命，基于十二这一象征天地之积的数字，划分天下为三十六郡。为了满足三十六郡，裁撤并改，并非仅限于一种途径。其中之一，属于沿承，即直接由秦郡沿续为汉郡。在《汉书·地理志》中，这一类秦郡，在对应的汉郡下，标注“秦置”或“故秦某郡”等字样。第二类表现为分割，即一郡分割为两个或两个以上秦郡，其中一郡沿用原来的郡名，另一郡则重新命名，再分别沿续为汉郡。沿用旧名的秦郡，一如第一类，在相对应的汉郡下注明“秦置”或“故秦某郡”等字样；而分出的另一秦郡，则不再标注为秦郡。这是因为《汉书·地理志》追溯建置沿革，只反映秦始皇所划定的这三十六郡，以及始皇二十六年以后新拓岭南地区所置南海等三郡，其余始皇二十六年以后的秦代建置一律不予表述，故凡汉初沿承的这类秦郡，一律标注为高帝所置。第三类比较复杂也很特殊，且仅限于黔中郡。秦始皇二十七年分别将三十六郡中黔中、长沙两郡改名为洞庭和苍梧郡，秦末或楚汉之际黔中郡被合并到长沙郡，汉初又在黔中旧境设立武陵郡，此时乃是割长沙郡地以分置，而长沙郡本是秦始皇三十六郡之一，自身有清楚的沿革起点，所以《汉书·地理志》中的武陵郡沿革便被记为“高帝置”[20]，从而丧失了其前身本为秦三十六郡中黔中郡的身份（图9-1）。
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图9-1 秦三十六郡形成途径
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秦三十六郡研究之所以为各代学者留下疑义，不仅来自《汉书·地理志》对三十六郡记述方式导致的迷惑，而且对于哪些郡隶属于三十六郡也存有分歧，其中内史就是一例。内史是秦朝在京城咸阳周围地区设置的郡级政区，相当于后世的首都特别行政区。内史虽然较一般郡级政区特殊，但三十六郡基于天地之数十二而来，既然是象征天地之积，就理应涵盖普天之下每一块土地，京畿重地更不应该轶出天覆地载之外而不预于这一成数。所以，始皇二十六年“分天下以为三十六郡”，必定要包括内史在内。此外裴骃三十六郡列有鄣郡，其他文献却出现“故鄣郡”，后人一贯认为“故”字指过去，鄣郡是本名，其实此郡的真正名称就是故鄣郡，因此三十六郡有故鄣郡，而无鄣郡。另外，三十六郡包括九原郡，而且根据传世秦封泥，泗水郡秦代应称四川郡，三川郡应为叁川郡，辽东郡为潦东郡，辽西郡为潦西郡（图9-2）。
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图9-2 秦三十六郡示意图
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经过研究与改订，裴骃所说秦始皇二十六年始并天下时划定的三十六郡应为如下诸郡：
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内史 叁川 河东 陇西 北地 上郡汉中 巴郡
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蜀郡 九原 云中 雁门 代郡 太原上党 上谷
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渔阳 右北平 潦西 潦东 邯郸 巨鹿东郡 齐郡
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琅邪 南阳 颍川 砀郡 四川 薛郡南郡 九江
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故鄣 会稽 黔中 长沙
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秦始皇三十三年攻取岭南后，也征服了东越，并在越人故地设置南海、桂林、象郡和闽中四郡；同时，为保持以十二为基数的郡制，根据各种不同的实际需要，对旧郡进行了调整，重新析分始皇二十六年并入其他郡内的恒山、河内、济北、胶东（原即墨）、淮阳五郡，又从面积较大的郡内分出东海、衡山、庐江三郡，合之共新增十二个郡，与原有的三十六郡加在一起，最后调整为如下四十八郡（图9-3[21]）：
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图9-3 秦四十八郡示意图
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