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东郡 济北 齐郡 胶东 琅邪 南阳颍川 淮阳
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砀郡 四川 薛郡 东晦 南郡 衡山九江 洞庭
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苍梧 庐江 故鄣 会稽 闽中 象郡桂林
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南海[22]
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秦三十六郡研究属于学术问题，秦代设置三十六郡却是涉及中央集权与地方分权的重大政治举措。秦代制定的郡县制不仅为后世所继承，构成郡县制制度核心的行政区划分与地方行政管理也为后世所本，各朝代在历史的时空中不断寻求政治与空间最良性的结合方式。
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（二）汉代郡国并治与行政区管理
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西汉王朝秉承秦代的政治制度，实行郡县制国家管理，行政区为郡、县两级，一级为郡，二级为县。但是汉代与秦代的政治制度并不相同，其关键之处在于对待封建的态度：秦人尽管封侯，但不立邑；汉代则既封侯也立邑。因此西汉前期实行的是不完全的郡县制，中央掌控的郡与具有较大政治独立性的国并立，成为西汉前期政治的突出特点。至汉武帝时期实行推恩令，王国的权力大幅度缩减，国家政治进入真正意义的郡县制阶段。西汉前后两个阶段国家政治面临不同的问题，针对行政区管理的对策也各有所重，前期重于削藩，后期重于监察。
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1．郡国并治与针对王国的削藩举措
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西汉前期实行郡国并治始于楚汉之争时，《史记·淮阴侯列传》载：汉四年，韩信降服且平定了整个齐国，“使人言汉王曰：‘齐伪诈多变，反复之国也，南边楚。不为假王以镇之，其势不定，愿为假王便。’当是时，楚方急围汉王于荥阳，韩信使者至，发书，汉王大怒，骂曰：‘吾困于此，旦暮望若来佐我，乃欲自立为王。’张良、陈平蹑汉王足，因附耳语曰：‘汉方不利，宁能禁信之王乎？不如因而立，善遇之，使自为守。不然，变生。’汉王亦悟，因复骂曰：‘大丈夫定诸侯，即为真王耳，何以假为。’乃遣张良往立信为齐王。征其兵击楚”。司马迁生动地展现了韩信请封假王的过程，显然韩信封王并不是刘邦情愿之事，故唐人颜师古就此事说：“因信自请为假王，乃立之耳，故曰非君王意。”[23]韩信仅是楚汉战争中被封的异姓王之一，汉高帝五年（前202）汉王朝开国之初，刘邦正式分封七位异姓功臣为王，并陆续封其他有功之臣为彻侯，建立与县相当的侯国。
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刘邦这次分封实属迫不得已，南征北战中这些功臣拥兵据地，已经具备割据之实，分封不过是对事实的承认。汉初的分封不仅不是刘邦的意愿，且对国事初定的汉王朝而言也存在着再度分裂的危险，仅就一级行政区——郡而言，七国共领支郡二十二，中央直接统辖二十四郡，异姓王封地俨然占了半壁河山。为了加强中央集权，西汉立国次年刘邦即着手翦除异姓王。然而，西汉分封诸王的历史并没有随着异姓王的翦除而结束，刘邦时代取代异姓王的是九个同姓王，受封者均为刘姓子弟。刘邦在世时同姓王对于国家的威胁并没有表现出来，刘邦之后的继承者则面临着诸王犯上作乱的威胁，故汉文帝时针对诸侯实力的壮大，贾谊提出“欲天下之治安，莫若众建诸侯而少其力”的主张[24]。汉景帝时晁错提出削藩策，事见《史记》：“晁错迁为御史，请诸侯之罪过，削其地，收其枝郡。”[25]削藩策直接触动了诸侯的利益，由此引发了以“清君侧”为借口的吴楚“七王之乱”。面对这场突如其来的叛乱，景帝还是杀了晁错，但叛乱平定之后为了保证中央集权，仍继续执行削藩之策，收夺王国支郡，取消诸侯“自置吏”“得赋敛”两大特权。汉武帝即位后，采纳主父偃的主意实行推恩令。“武帝施主父之册，下推恩之令，使诸侯王得分户邑以封子弟”，其结果“不行黜陟，而藩国自析”[26]，即推恩令改变了原来只有嫡长子继承王位的制度，所有王子均可获得封地，但封地来自王国的土地，且所建侯国归周围汉郡所有。政策实行后，“故齐分为七，赵分为六，梁分为五，淮南分三，及天子支庶子为王，王子支庶为侯，百有余焉”[27]。王室子嗣颇多，推恩令实行不久，在诸王子蚕食下，王国的实力急速削弱，几同一郡之地，再无与中央分庭抗礼的能力。
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西汉时期，从翦除异姓王到同姓王分封后众建诸侯、削藩以及推恩令等一系列针对诸侯政令的推行，旨在加强中央集权、削弱诸王权利、弭除割据之患，各代政令削藩的方式不同，或强行夺权，或消融诸王实力于子嗣蚕食中，至汉武帝时期结束了西汉前期百年内不完全郡县制的历史。
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西汉前期实行分封的土地约占东部半壁河山，针对西汉分封的特征，周振鹤的研究指出，汉代的封建与西周的封建有实质的区别，西周为层层封建，汉代封建只及一层，诸侯王国之下依然实行郡县制，即每个王国另有三四个、五六个郡不等，因此汉代的分封只是郡县制的变形，其行政区体系如下图：
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汉代的封建虽然仅及一层，但受封的诸侯王与列侯均为“有土之爵”，并具有“自置吏”（自行任命官员）、“得赋敛”（收取租赋）这两项涉及行政与财政的权力。[28]诸侯王凭借这些权力不仅拥有独立政治的资本，且具备与中央分庭抗礼的实力，因此西汉前期国家政治用力最多的是解决来自诸侯王的割据之患，经文帝、景帝至武帝，诸侯王权力逐步削弱，在失去政治独立实力的同时被国家置于中央的掌控之下，形同一郡之地位。至此，国家政治制度结束了不完全郡县制，进入实实在在的郡县制时期，西汉后期的行政体系调整如下图所示：
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2．两汉时期视察区、监察区、治安区、行政区的划分与地方行政管理
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汉高祖时郡级政区在六十个上下[29]，自汉武帝时期实行推恩令起，王国与郡不断增多，加之武帝广开三边增置的二十多个新郡，至太初元年（前104）全国共有一百零九个郡国，后调整为一百零三个。行政区既是执行中央旨意从事地方管理的空间实体，也因官员手中拥有的权力而对中央构成离心力。出于这样的原因，行政区既是中央管理地方的依靠对象，也是国家维持中央集权的防范对象，因此汉以前即设置了针对官员的监察机构，汉代继续完善监察制度的同时，又与空间结合设定了监察区。与历史上任何制度的实行一样，监察区的设置并非一步而成的，而且在政治与权力之间反复周旋，不仅经历了视察区、监察区的变化过程，而且与治安区、行政区交融在一起，令后世探究事实与真相的努力陷入重重迷雾之中。
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拨云驱雾的学术探讨经历了几代人的努力。20世纪30年代顾颉刚撰写《两汉州制考》[30]，谭其骧也陆续发表相关研究[31]，这些研究后来经谭其骧整理补充，写入《中国大百科全书》[32]，曾一度被学术界视作定论。但汉代监察区经历了复杂的变化过程，梳理历史文献，有关记载并不像已有研究结论那样简单划一。十三刺史部的设立，本是西汉政治中的重大举措，恰好发生在司马迁撰写《史记》的年代，《史记》当中理应有所记述。可是令人遗憾的是，太史公所撰《今上本纪》早已佚失不传，今本《史记》之《孝武本纪》，乃是两晋间人用《封禅书》补缀而成的赝鼎。[33]因此，在今本《史记》中找不到有关十三刺史部的记载。传世文献中最早记述汉武帝十三刺史部设置情况的史料，是东汉班固编纂的《汉书》。《汉书·地理志》对十三刺史部有如下记载：
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汉兴，因秦制度……至武帝攘却胡、越，开地斥境，南置交阯、北置朔方之州，兼徐、梁、幽、并夏、周之制，改雍曰凉，改梁曰益，凡十三部，置刺史。[34]
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顾颉刚认为《尚书·禹贡》九州，即冀州、兖州、青州、徐州、扬州、荆州、豫州、梁州、雍州（汉武帝改雍州为凉州，改梁州为益州），加《周礼·职方》九州中的幽州和并州，再加上北逐胡人和南征越人后分别设置的朔方和交阯两个刺史部，合之即为十三刺史部。令学术界困惑的是十三部并不能解释《汉书》相关记载的矛盾，这一切都告诉我们历史的真相也许更为复杂；面对这些，顾颉刚、谭其骧等学者也曾存在疑惑，但最终还是将其整合在上述系统之中。打破传统观点，将研究引向新阶段的是辛德勇《两汉州制新考》[35]。
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针对上述疑问，辛德勇《两汉州制新考》获得了接近事实的认识，即西汉时期作为监察区的刺史部设置并非一步到位，其间经历从视察区到监察区，并与治安区、行政区交融的过程，因此武断地肯定汉武帝元封五年（前106）设十三刺史部，必然出现上述疑问与矛盾。
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君王监察地方的制度，始自战国时期。与监察制度相平行，战国时期还施行君王视察地方的制度；与这一制度相关，西汉各州就是从汉文帝前元十二年（前168）作为视察区出现的，当时州域依《禹贡》冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍九州设置并划分，但作为视察区的时间很短，一年之后文帝又将其用作监察区域，派遣官员分州出刺诸郡，九州视察区由此与监察区合而为一。
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汉武帝元封三年改州名为冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、益、凉、幽、并以及中州十二个州。十二州中凉州为雍州所改，幽州、并州、中州为新增三州，其中需要解读的是中州[36]。“中州”之名不在《禹贡》九州与《周礼·职方》九州之列，也未见载于文，推测范围包括河东、河内、河南三河之地以及三辅、弘农，其地由司隶校尉管辖。为什么汉武帝改九州为十二州？仅仅是简单的增益问题吗？历史事件背后的支配力量往往是政治，汉武帝改行十二州，与元鼎年间的“广关”以及拓边举措相关。“关中本位”是秦汉两代重要的地缘政治思想，关中原本指秦人赖以崛起的关中平原，后随秦国疆域扩展，扩大至包括今陕北、陇东和巴蜀地区在内整个西部区域的“大关中”。“搤天下之亢而拊其背”，“独以一面东制诸侯”[37]，依托关中，控御关东是“关中本位”的要旨，基于这一思想，汉武帝迄至元鼎年间，将大关中区域北部的东界，由以临晋关（今陕西省大荔县）为标志的黄河一线向东推进至太行山一线；中部区域的东界，由旧函谷关（今河南省灵宝市）向东推进至新函谷关（今河南省新安县）；南部区域的东界，由四川盆地东南缘向东南推进至柱蒲关、进桑关一线的滇桂、黔桂间山地。[38]“广关”的目的是什么？说到“广关”，楼船将军杨仆有大功，耻为关外民，故请求武帝移关之事[39]，已成众所周知的函谷关由旧址移向新址的缘由；但冷兵器时代据险设关绝非儿戏，仅凭一个将军的请求就移动关址，稍加思考就会觉得不可思议。其实“广关”的目的从属于汉武帝重新布局天下的宏观战略，十二州虽然不是行政区却具有整合行政区的作用，通过增大关中区域的范围，特别是函谷关东移和太行山以东地区划入关中，与中央直接掌控的关中地区扩展同步，强化了朝廷依托关中控制关东地区这一基本治国方略的力度。从汉武帝“广关”的真实目的回顾杨仆请求移关之事，此事若确实存在，焉知杨仆不是托儿呢？
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汉武帝时期疆土也有了重大变化，卫青率军大举反击匈奴，收复了为匈奴人占据的河南地[40]，重新在阳山上设立边防线并完成了西面对于河西四郡的控制，拓展了西部地区的境土，且取得了位于岭南的南越之地以及今福建所在的东越，恢复了秦朝旧有的领土，又在辽东及朝鲜半岛设置了乐浪、临屯、玄菟、真番四郡，使西汉王朝的政治地理格局较开国之初广有增益，这一切正是汉武帝改行十二州的地理背景。当然，“广关”仅具备了地理基础，而以王都为核心，营建理想的政治结构，并强化中央集权则是其主要用意。《禹贡》九州中冀州为中心，西汉都城长安所在的雍州僻处全国西北一隅，汉武帝将河东、河内、河南这三河地区划入京师所在的“中州”，就可以在形式上使帝都及京畿地区与“天下之中”联系到一起，接近全国疆域的几何中心。从国家政治的角度审度与“广关”相伴行的十二州，国家安全与加强中央集权两项目标均包涵其中。
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