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君王监察地方的制度，始自战国时期。与监察制度相平行，战国时期还施行君王视察地方的制度；与这一制度相关，西汉各州就是从汉文帝前元十二年（前168）作为视察区出现的，当时州域依《禹贡》冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍九州设置并划分，但作为视察区的时间很短，一年之后文帝又将其用作监察区域，派遣官员分州出刺诸郡，九州视察区由此与监察区合而为一。
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汉武帝元封三年改州名为冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、益、凉、幽、并以及中州十二个州。十二州中凉州为雍州所改，幽州、并州、中州为新增三州，其中需要解读的是中州[36]。“中州”之名不在《禹贡》九州与《周礼·职方》九州之列，也未见载于文，推测范围包括河东、河内、河南三河之地以及三辅、弘农，其地由司隶校尉管辖。为什么汉武帝改九州为十二州？仅仅是简单的增益问题吗？历史事件背后的支配力量往往是政治，汉武帝改行十二州，与元鼎年间的“广关”以及拓边举措相关。“关中本位”是秦汉两代重要的地缘政治思想，关中原本指秦人赖以崛起的关中平原，后随秦国疆域扩展，扩大至包括今陕北、陇东和巴蜀地区在内整个西部区域的“大关中”。“搤天下之亢而拊其背”，“独以一面东制诸侯”[37]，依托关中，控御关东是“关中本位”的要旨，基于这一思想，汉武帝迄至元鼎年间，将大关中区域北部的东界，由以临晋关（今陕西省大荔县）为标志的黄河一线向东推进至太行山一线；中部区域的东界，由旧函谷关（今河南省灵宝市）向东推进至新函谷关（今河南省新安县）；南部区域的东界，由四川盆地东南缘向东南推进至柱蒲关、进桑关一线的滇桂、黔桂间山地。[38]“广关”的目的是什么？说到“广关”，楼船将军杨仆有大功，耻为关外民，故请求武帝移关之事[39]，已成众所周知的函谷关由旧址移向新址的缘由；但冷兵器时代据险设关绝非儿戏，仅凭一个将军的请求就移动关址，稍加思考就会觉得不可思议。其实“广关”的目的从属于汉武帝重新布局天下的宏观战略，十二州虽然不是行政区却具有整合行政区的作用，通过增大关中区域的范围，特别是函谷关东移和太行山以东地区划入关中，与中央直接掌控的关中地区扩展同步，强化了朝廷依托关中控制关东地区这一基本治国方略的力度。从汉武帝“广关”的真实目的回顾杨仆请求移关之事，此事若确实存在，焉知杨仆不是托儿呢？
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汉武帝时期疆土也有了重大变化，卫青率军大举反击匈奴，收复了为匈奴人占据的河南地[40]，重新在阳山上设立边防线并完成了西面对于河西四郡的控制，拓展了西部地区的境土，且取得了位于岭南的南越之地以及今福建所在的东越，恢复了秦朝旧有的领土，又在辽东及朝鲜半岛设置了乐浪、临屯、玄菟、真番四郡，使西汉王朝的政治地理格局较开国之初广有增益，这一切正是汉武帝改行十二州的地理背景。当然，“广关”仅具备了地理基础，而以王都为核心，营建理想的政治结构，并强化中央集权则是其主要用意。《禹贡》九州中冀州为中心，西汉都城长安所在的雍州僻处全国西北一隅，汉武帝将河东、河内、河南这三河地区划入京师所在的“中州”，就可以在形式上使帝都及京畿地区与“天下之中”联系到一起，接近全国疆域的几何中心。从国家政治的角度审度与“广关”相伴行的十二州，国家安全与加强中央集权两项目标均包涵其中。
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元封三年汉武帝所设十二州，地域范围大致如下所列：
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【中州】京兆尹 左冯翊 右扶风 弘农郡 河内郡 河南郡 河东郡
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【凉州】陇西郡 金城郡 天水郡 安定郡 武威郡 张掖郡 酒泉郡 敦煌郡
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【并州】太原郡 上党郡 雁门郡 代 郡 定襄郡 云中郡 西河郡 朔方郡 五原郡 北地郡 上 郡
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【冀州】常山郡 赵 国 魏 郡 中山国 真定国 巨鹿郡 广平郡 清河郡 信都郡 河间国
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【兖州】东 郡 陈留郡 淮阳国 定陶国（济阴郡）山阳郡 泰山郡 东平国 城阳国
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【豫州】颍川郡 汝南郡 沛 郡 梁 国
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【荆州】南阳郡 南 郡 江夏郡 武陵郡 长沙国 零陵郡 桂阳郡
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【益州】武都郡 汉中郡 广汉郡 巴 郡 蜀 郡 越嶲郡 犍为郡 牂柯郡 益州郡
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【幽州】上谷郡 渔阳郡 右北平郡 辽西郡 辽东郡 玄菟郡 乐浪郡 涿 郡 广阳国 勃海郡
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【青州】平原郡 济南郡 千乘郡 齐 郡 甾川国 北海郡 高密国 胶东国 东莱郡
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【徐州】琅邪郡 东海郡 楚 国 临淮郡 泗水国 广陵国 鲁 国
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【扬州】六安国 九江郡 庐江郡 丹阳郡 会稽郡 豫章郡 郁林郡 苍梧郡 南海郡 交阯郡 合浦郡 九真郡 日南郡
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这新设的十二州最初应当与过去的九州一样，首先是视察区，同时也是监察区。
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元封五年，汉武帝在十二州的基础上，设置冀州、兖州、青州、徐州、扬州、荆州、豫州、益州、凉州、幽州、并州和朔方、交阯十三刺史部，作为专门的监察区，其中朔方、交阯两个刺史部分别由并州、扬州界内分置，其余诸刺史部则与原来作为监察区的各州完全重叠。自此每刺史部设置一员固定的刺史，十三刺史部也作为常设的监察区。就空间与政治而论，十二州与十三刺史部是既有区别又相互交错重叠的两套区划。征和四年（前89），武帝又设置司隶校尉，负责中州区域的治安纠察，使这一区域成为维护京畿地区社会秩序的特别治安区。这样，在西汉大部分时期内，共存在十四个大的政治区域。
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与十三刺史部处于不同系统的州，汉平帝初年又有了新的变化。平帝元始年间（1—5）交阯刺史部辖区已经演变为独立的一州，与原有的冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、益、凉、幽、并、中州十二州合在一起共十三州。十三州仅是实行时间不长的制度，元始五年依王莽的主张，“以经义正十二州名分界”，改十三州为冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、益、雍、幽、并、交州十二州。
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王莽新朝的州制变化较多，新莽始建国四年，复又“州从《禹贡》为九”，合并疆域中部的冀州、兖州、荆州、豫州四州为一州，周边环绕以青州、徐州、扬州、交州、益州、雍州、并州诸州和由幽州改名的平州。中央这一大州，复又划分为东、南、西、北、中五部。但这一制度并没有施行多久，似乎很快就又恢复了西汉末平帝元始五年的十二州制，同时还出现了将州名改为以州域内的古国名来命名的现象。
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建武十八年（42），东汉光武帝在全国设立豫州、冀州、兖州、徐州、青州、荆州、扬州、益州、凉州、并州、幽州诸州，加上司隶校尉所领辖的中州，共十二个州，但未在岭南地区设州，而是代之以地位略低于诸州的交阯刺史部，总计十三个大的政治区域。兴平元年（194），汉献帝分凉州河西四郡置雍州；至建安八年（203），献帝复允准将交阯刺史部改设为交州，东汉州数增至十四。至建安十八年，曹操又操纵移并此十四州，“复《禹贡》九州”，但《禹贡》梁州区域仍沿用汉代名称作益州，即划为冀州、兖州、青州、徐州、扬州、荆州、豫州、雍州、益州九个州。曹操九州具体的州域划分，不尽符合《禹贡》的记述。从曹操复九州到加九锡仅隔四个月，到曹丕受禅也不过七年。两汉州制的演变，至此宣告终结。
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一种制度设置的初衷往往随时间进程而在实施中发生变化，两汉时期的州制也是如此。西汉初年州的设置原本是以加强中央集权为目的对地方官员加以监督，故后来的变化也必然从偏离最初监察区的本意开始，到彻底改变州的性质，变监察区为行政州终。西汉时期从九州到十二州，州兼有视察区与监察区的特点，虽然视察区以针对官员的巡视为职能，但巡视官并不是常设官。自汉武帝元封五年设十三部，每部设置一员固定的刺史，十三刺史部成为常设的监察区，并与负责中州区域治安的司隶校尉共同构成十四个大的政治区域。设置监察区的目的在于对官员的控制，因此最初刺史的职权仅局限于“以六条问事，非条所问，即不省”[41]。监察区固然针对官员的监督而设置，但一旦变为固定区域，其职权必然不同以往。为防止诸部刺史转化为专擅一方权力的封疆大吏，尽管刺史秩级大大低于其所监察之郡国守相，即刺史秩级为六百石，而郡太守等职则为二千石[42]，仍令其以卑临尊，即期望利用刺史“秩卑而命之尊，官小而权之重”的特点，使其与郡国守相之间形成“大小相制，内外相维”的行政运作机制。[43]但至迟在宣帝时期，刺史已开始渐次参与所监察区域内的地方行政事务，涉及宣风化、荐人才、试诸生、问得失、徕流民、怀蛮夷、督盗贼、察藩国等诸多领域，即刺史逐渐地方官化。[44]刺史职能转变的突出标志，是西汉成帝绥和元年（前8），鉴于诸部刺史事实上已经“居牧伯之位，秉一州之统”，于是干脆“罢部刺史，更置州牧”，并将其秩级由六百石提升至二千石。[45]这一切正如顾颉刚所说，意味着“州也成了最高的行政区域了”，即部刺史凭借皇帝使者与固定的监察区而拥有了行政长官的职能，朝廷只能对事实给予认同。虽然汉哀帝建平二年（前5）夏，朝廷复又“罢州牧，复刺史”[46]，但刺史的权限已经不可能完全缩回到汉武帝初设这一制度时的情况，结果恢复刺史官职仅仅四年，哀帝元寿二年（前1）便又重新改设州牧。[47]稍后汉末王莽“以经义正十二州”，自然更要行《尧典》的十二州牧制度。故至东汉年间光武帝建武十一年“省朔方牧，并并州”[48]，建武十八年复“罢州牧，置刺史”，都是监察区作为行政州存在的证据。[49]这时光武帝刘秀虽然恢复了武帝时期的刺史制度，但刺史已经不再如西汉时期自行“诣京都奏事”，改而“但因计吏”[50]，地方官化的趋向相当明显。除交阯之外其余设立为州的刺史部，刺史实际行使的职权更已大大超越汉武帝时期的定规。
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由监察区转向行政区，且在郡之上添加更高一级的行政层级，是帝王最不希望出现的局面，但最终这样的结果还是不能避免。《晋书·地理志》载：“顺帝永和九年，交阯太守周敞求立为州，朝议不许，即拜敞为交阯刺史。……建安八年，张津为刺史，士燮为交阯太守，共表立为州，乃拜津为交州牧。”[51]这一记载说明至少在东汉顺帝时期，州与刺史部两套系统均存在，且与州相关的官职更有权威，故交阯太守求立为州。而中平五年在黄巾军起义的压迫下，彻底“改刺史，新置牧”[52]，郡之上设州，将行政区层级转为完全的三级制。并选派刘焉等第一批州牧，分别由太常、太仆和宗正这些九卿充任，“皆以本秩居职”，而这些人的“本秩”，都居于中二千石的高位，秩级高于诸郡太守之二千石[53]。虽然这时州牧与刺史的转换中，刺史一职并未完全被取代，但具有一级行政区职能的州俨然正式登上历史舞台。
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监察官与监察区的设置原本针对执掌地方权力的郡太守，却在历史的发展中转变为自己监察对象本身，这一政治区职能的转变带来的不仅是增加了一个行政层级，而是凭借统领一州之资源而获得力量的豪强集团，而豪强集团之间的厮杀，却成为三国、南北朝战争与纷乱的背景。
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（三）三国两晋南北朝时期行政区层级与类型
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