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行政区设置的目的在于代中央管理地方，然而在具体运作中，不仅涉及中央集权与地方分权的矛盾，而且行政区官员的增减也成为平衡权益的砝码。三国两晋南北朝时期处于乱世，基于政治、军事需要，既存在遥领、虚封现象，也因州、郡两个行政层级频繁析置，导致高下之间以少统多的基本格局失常，以及由于大量移民侨居，出现实土行政区与无土侨州郡县同时并存的局面。所有这些，均具有处乱世而不得已为之的特点。
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（四）唐代从两级行政区转向三级行政区的历史镜鉴
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中国历史从分封制进入郡县制使帝王拥有了真正意义上的普天之下，但统辖辽远的国土必须通过设置在各地的行政区官员实行管理，于是中央集权与地方分权这对矛盾始终存在于中国历史中。
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581年隋朝建立，再次统一南北。政治上结束分裂的同时，针对南北朝时期留下的“郡县倍多于古，或地无百里，数县并置；或户不满千，二郡分领……人少官多，十羊九牧”的现象，隋文帝决定“存要去闲，并小为大”，去掉郡一级建置，将行政层级恢复到两级制，以求“国家则不亏粟帛，选用则易得贤才”。[64]隋祚不长，618年唐王朝建立，承隋制，设立州、县两级行政区。唐初，全国拥有三百多个州，而唐王朝直接控制的版图大于西汉盛期，因此摆在唐朝皇帝面前的监控地方官员的必要性更甚于汉朝皇帝，建立监察区成为必需之举。唐太宗贞观元年（627）将全国划分为十道，玄宗开元二十二年（734）增为十五道，每道均具有监察区职能。开元十五道为：
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京畿道 都畿道 关内道 河南道 河东道 河北道 陇右道 山南东道 山南西道 剑南道 淮南道 江南东道 江南西道 黔中道 岭南道
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朝廷赋予地方官员权力，目的在于实施对于地方的管理，但权力一旦失衡就会成为政权的威胁，因此任何王朝对于地方官员权力的收放均十分重视。而各级官员之中，一级行政区以及执掌这级政区的官员尤其重要，将其置于中央的掌控之中，首先是一级行政区的面积以及掌控的资源必须设置在不足以拥权自主的范围内，因此历朝历代均不希望一级行政区过大。但历史的发展往往有悖人们的愿望，而始作俑者多数与监察区性质变化相关，两汉时期有过这样的事例，唐代的后果则更为严重。
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回首唐代监察区职能与监察官权力的变化，关键之处在于伴随监察区由最初不固定设区变为固定区域，监察官也从临时差遣转为常设官员，这样的变化见载于《新唐书·百官志》[65]。据《新唐书》记载，依循贞观到开元的时间序列，贞观初“水旱则遣使”，并“有巡察、安抚、存抚之名”，这时使职既不固定，出使时间也因水旱而定；神龙二年（706）十道设置巡察使，并“按举州县”，监察职能已经十分明确；景云二年（711）一度计划都督二十四人负责各地监察，但顾虑权重而罢；开元二年（714）十道置按察采访处置使；二十年（732）改称采访处置使，“开元二十一年，分天下为十五道，每道置采访使，检察非法，如汉刺史之职”。[66]天宝末，采访使又兼黜陟使。这一系列官职的变化既是监察官由虚变实的过程，也是其权力增加的实证，特别开元、天宝年间采访处置使与采访使兼黜陟使的出现，职权已不仅限于“按举”，且具有了黜陟权。开元年间监察区析置为十五道，有了固定的治所。[67]这一切都使监察官将权力伸向政务有了条件，“天宝九年三月敕……自今以后采访使但访察善恶，举其大纲，自余郡务所有奏请，并委郡守，不须干及”[68]。玄宗皇帝这道敕令说明使职介入行政已不是新鲜事。
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唐初继承南北朝旧制于“缘边镇守集及襟要地带”设置总管府，后改称都督府，唐太宗时期全国四十三个都督府分布各地执掌数州军务，后因职权渗透到行政，睿宗时期减至二十四个，“安史之乱”后仅存名而已。唐王朝力图防止的都督府没有成为与中央分庭抗礼的因素，但新的力量却在朝廷的推动下形成了。唐玄宗开元年间不仅析置十五道，且“于边境置节度、经略使，式遏四夷。凡节度使十，经略守捉使三。大凡镇兵四十九万人，戎马八万余匹”[69]。开元年间所置为安西、北庭、河西、陇右、朔方、河东、范阳、平卢、剑南节度使以及岭南五府经略使，节度使设置之初目的在于“式遏四夷”，与后世大军区相似，只管军事，不涉民事。“景云、开元间，节度、支度、营田等使诸道并置，又一人兼领者甚少。”[70]但不久军、民分治的格局就被打破了。张守珪任“幽州长史兼御史中丞、营州都督、河北节度副大使，俄又加河北采访处置使”[71]。王忠嗣兼陇右、河西、朔方、河东四镇节度使，“佩四将印，控制万里，劲兵重镇皆归掌握”[72]。至于安禄山则兼平卢、范阳、河东三镇节度使并河北道采访使[73]。这些职使兼及军职与监察两类，既然原本两类不相干的职使由一人承担，权力之间的互相渗透自不言而喻。
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如前所言，仅就监察官而言，已经随着监察区的固定而逐渐将权力伸向地方民事，此时又因节度使兼道采访使，监察不仅与民事交织，且与军事交织，天宝年间依托道而设置的官员已在“按举”之外，获得了更多的权力。他们“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其财赋”[74]。755年“安史之乱”暴发，朝廷急于应付，任命一批上马管军、下马管民的节度使，唐肃宗“至德之后，中原用兵，刺史皆治军戎，遂有防御、团练、制置之名，要冲大郡皆有节度之额”[75]。这里需要说明的是，唐代的刺史不同于汉代，唐代州级行政长官称为刺史（曾一度改称太守），已非监察官。《旧唐书》这段记载是说主管民事的官员兼领军戎，这种军政合为一体的权力空间自然也不同于以往的州，这就是方镇的雏形。唐肃宗时期天下已“为四十余道，大者十余州，小者二三州”。此处所言之“道”，已不同于天宝年间以前，已然成为方镇的名称。至于其中缘由，固然后来诸道增减不一，但“举其职例则皆古之刺史”[76]，即从监察官而来，故这四十多个方镇仍被冠以“道”之名。由于方镇兼融节度使、观察使的空间而成[77]，故有节度观察使或观察节度使的官称[78]。
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唐朝中后期被称为“道”的方镇逐渐获得一级行政区的职能，方镇的出现导致州从一级行政区下降为二级行政区，这样的变化突出表现在几个方面。其一是朝集使的废止。各州每年遣使进京报告政务及财经情况的使者为朝集使[79]，朝集使的存在意味着州是直接受控于中央的最高行政区，故州刺史拥有直达中央的权力。大约唐德宗时期这一制度逐渐衰止[80]，方镇取代了州的地位，且拥有实际上的一级行政区的职权，这就是白居易所陈述的事实：“今县宰之权受制于州牧，州牧之政取则于使司，迭相拘持不敢专达，虽有政术何由施行。”[81]“州牧之政取则于使司”，而不是中央，使司已然具备了最高行政区的职能。其二是方镇介于朝廷与州府之间，以致“制敕不下支郡，牧守不专奏陈”成为常制。[82]其三是税收分配，唐前期依靠租庸调为主要内容的税制，以近似统收统支的策略，全面掌控财政大权。“安史之乱”后，中央的财权大部分下移，随着中央集权的削弱与地方分权的加强，部分税收与财权归于地方。唐德宗建中元年（780）实行两税法后，“自国家置两税已来，天下之财限为三品，一曰上供，二曰留使，三曰留州，皆量出以为入，定额以给资”[83]。“上供”为供送朝廷，“留使”为留给方镇，“留州”则是留给本州的部分，三分两税中地方留成占主要部分。[84]这时的方镇介于中央与府州之间，毫无悬疑地成为税收的受益者，俨然具有行政区的权益。
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随着方镇转变为事实上的一级行政区，唐中后期实际存在三级行政区，形成方镇——州——县三个行政层级。
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由于实际执行一级行政区职能的方镇是在节度使辖区的基础上演化而成，因此方镇最大的特点是军政不分，以军统政。唐朝前期实行府兵制，不仅兵力布防重内轻外，而且各军事单元折冲府只具备带兵权，调兵权等归于中央。“安史之乱”后兵源来自于募兵，方镇不仅拥有重兵，形成外重内轻的布局，而且中央对于方镇军队失去控制权，当军权与政权结合在一起，方镇凌驾在州之上形成事实上的一级行政区，并且具备了与中央分庭抗礼的条件。故“安史之乱”平定后位于河北的范阳、成德、魏博三镇首先自立节帅，脱离中央的控制，尽管几经反复，但在其影响下，唐王朝始终没有真正摆脱“虽号称一朝，实成为二国”的政治局面。[85]与河北三镇成呼应之势的淄青、淮西镇同样成为对抗中央的力量。唐代晚期藩镇割据的局面成为中央与地方关系的主流，“喜则连衡而叛上，怒则以力而相并”[86]，且一直伴唐终而未止。如果说唐王朝的最后终结与黄巢起义相关，还不如说更大程度上应归结于藩镇割据，其实这样的说法《新唐书》的作者早已意识到了：“唐自中世以后，收功弭乱，虽常倚镇兵，而其亡也，亦终以此。”
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（五）宋代高度中央集权制与行政区建置
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960年赵匡胤凭借执掌后周禁军的殿前都点检一职发动“陈桥兵变”，进而“黄袍加身”，成为宋朝的开国之帝。赵匡胤身处五代十国，又凭借军权代周称帝，深知军人专权之弊端，于是宋代开国之后实行高度中央集权，并对行政区及其管理进行了全面改革。
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1．兵权归上、以文制武
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宋王朝立国于五代之基，故宋人论及国事往往不忘五代之鉴，“五代之所以取天下者，皆以兵。兵权所在，则随以兴；兵权所去，则随以亡”[87]。兵权与国家之间的关系成为宋代君臣的警示，故北宋立国之初，宋太祖赵匡胤即着手实施夺取诸将手中兵权的计划，而其中颇具戏剧性的情节“杯酒释兵权”给后世留下深刻记忆。有关“杯酒释兵权”的情节详细记载于司马光《涑水记闻》，后被李焘写入《续资治通鉴长编》，并由此成为后世的信史。至20世纪中期一些学者根据《太祖实录》《三朝国史》等宋代官方文书没有记载，提出宋太祖夺诸将兵权并不存在这一情节。尽管存在这样的学术讨论，但“杯酒释兵权”情节真实与否并不影响我们关注宋代中央集权的举措，因为无论是否存在这一情节，《涑水记闻》中提及的唐五代以来“国家不安者”惟归结于“节镇太重，君弱臣强”，而终结这一弊政的要旨在于“稍夺其权，制其钱谷，收其精兵”，这既是事实，也是有宋一代奉行不替的政策。
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国家履行对于地方的管理，赋予地方的权力包括事权、财权、兵权、司法权等各个领域，而诸项权柄之中，兵权尤为重要。宋代针对唐五代的弊政采取兵权归上、以文制武的方略，这在宋人刘挚的奏文中有完整的说明：“祖宗之法，不以武人为大帅，专制一道。必以文臣为经略，以总制之，武人为总管，领兵马，号将官，受节制，出入战守，惟所指挥。”[88]具体措施大致如下：
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（1）剥夺节度使兵权，留其虚衔“寓禄秩，序品位”，仅是量官阶、领薪俸的标识而已。
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（2）“尽削方镇兵权，只用文吏守土”[89]，地方用文臣以经略、安抚使等名目统辖出戍禁兵，并将兵籍、虎符、主兵分属于枢密院、三衙（宋代掌管禁军的机构，即殿前司、侍卫亲军马军司、侍卫亲军步军司）与安抚使（简称帅臣），甚至军队发兵验合虎符之事也在州县官员参与下进行。[90]
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文臣执掌地方军事，在宋代为常例，范仲淹即是其中一员，他曾任陕西经略安抚招讨副使，驻于今陕北延安一带，并留下“塞下秋来风景异，衡阳雁去无留意”这一为后世传诵的名句。
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（3）实行“更戍法”，阻断武将拥兵自重、专兵专权的弊端。[91]
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兵权归上、以文制武的方略成功地将兵权从节镇手中收归中央。
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2．上下相维、轻重相制
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行政区与行政区管理关乎政权安危，北宋初期通过收其支郡、夺其兵权、制其钱粮的系列举措，将置于节镇的权力收归中央，只存州、县两级行政区。当宋太祖先南后北完成统一天下的历程时，全国已有三百多个州，中央直接掌控这些州确实不容易，是否在州之上设置一级行政区，成为宋代君臣费尽心思的问题，但赵匡胤及其继承者毕竟是从五代的纷乱中走出的帝王，设置代表中央掌控州县的“路”是他们解决这一问题的重要举措。共同的施政空间、一套政府机构是一级行政区存在的重要依据，但宋代的路不完全具备这些条件，就实质而言路是代表中央置于州县之上的分属性办事机构，而州、县则是直接牧民的行政区，因此路与州县属于两个系统。
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宋初将全国分为十三道，设转运使总理财赋，宋太宗太平兴国二年（977）“边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任，皆委于转运使”，同时“又节次以天下土地形势，俾之分路而治矣”。[92]于是“路”的名目出现了。“至道三年，分天下为十五路，天圣析为十八，元丰又析为二十三”[93]，崇宁年间（1102—1106）分二十四路。以下为元丰二十三路：
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