1705378439
元朝行政区的层级达五级之多，一级行政区为行省，行省之下为路、府、州、县，有的地方在行省与路之间还设有由行省派出的宣慰司管辖的道，行政区层级之多开历史之先河。此外，元代行政区属于典型的复式结构，所谓复式结构指行政区层级的设置在地区间并不统一，且同一名目的行政单元领属关系与级别也不同。元朝行政区复式结构大致可归为以下几点：
1705378440
1705378441
其一，五级行政层级的事例不多，多数地区实行三、四层级。其中：
1705378442
1705378443
1705378444
1705378445
1705378446
这是五级行政层级最典型的一例。另一极端则是岭北行省只辖和宁路一路，且路之下没有任何行政建置，只存在两个行政层级。这两类特殊层级之外，多数地区实行三、四层级，如中书省镇定路中山府下辖三县属于四个行政层级，而云南行省鹤庆府下辖剑川县则属于三个层级。
1705378447
1705378448
其二，路之下同一名目行政单元领属关系与级别并不一致。以府而论，既可以隶属于路，也可以直接在行省管辖之下，如中书省河中府隶属于晋宁路，绍兴府直辖于江浙行省；以州而论，既可以隶属于府，也可以隶属于路，如四川行省遂宁、绵州二州隶属于潼川府，而中书省赵州则在镇定路管辖之下；以县而论，则可以隶属于路、府、州任何一级，如江浙行省建德路直辖建德、淳安等六县，云南行省剑川县隶属于鹤庆府，罗江县隶属于绵州。元代复式结构的存在使行政层级变得十分复杂，其关系如图所示：
1705378449
1705378450
1705378451
1705378452
1705378453
元代多级、复式行政区的形成与蒙古军队灭金、灭宋的军事路径相关，并且在行政区的设置上分别效仿辽、宋、金各朝的制度。正是这样的政治背景使元朝多级行政区属于两套系统，一是代表朝廷监临各地的行中书省与宣慰司，二是直接牧民的路、府、州、县。
1705378454
1705378455
行中书省简称行省，初为朝廷的派出机构，设置于各地，后逐渐成为中央机构的分治区。元代共“立中书省一，行中书省十有一，曰：岭北，曰辽阳，曰河南，曰陕西，曰四川，曰甘肃，曰云南，曰江浙，曰江西，曰湖广，曰征东，分镇藩服”[114]。征东省不同于其他行省，属于设置在高丽国的具有羁縻特点的特殊行政区，因此具有行政区意义的是中书省与国内十个行省共十一个行政建置。尽管如此，若就行省与中书省职能而言并不完全一致，各行省“掌国庶务，统郡县，镇边鄙与都省为表里”[115]。元代都省即中书省，“都省握天下之机，十省分天下之治”[116]。腹里以外地区中央对地方的统属由行省执行，各行省代表中央重在镇抚并监临地方机构，而不是牧民，主要着眼于政治上的统治和军事上的控制。由于元代行省范围过大，行省与路之间设有宣慰司，“宣慰司掌军民之务，分道以总郡县。行省有政令则布于下，郡县有请则为达于省，有边陲军旅之事，则兼都元帅府”[117]。宣慰司属于与行省相同的监临地方的机构。
1705378456
1705378457
元代行省、宣慰司之下各级别行政区官员为真正的牧民官，“司养百姓，曰：盖取牧者，能守养之义，路、府、诸州是也”[118]。元初共有“路一百八十五，府三十三，州三百五十九，县一千一百二十七”[119]。
1705378458
1705378459
国家赋税分配对于政权的维持至关重要，而地方行政管理的重要职能之一就是征纳赋税，元代行政区之间的属性决定了“府科于州，州科于县，县科于民”[120]，即赋税收敛通过路、府、州、县，全部财赋储存于地方仓廪，然后解运至行省或朝廷，送交朝廷与地方留存的比例大约为7∶3。[121]仿效宋代的税收留存，地方不但留存量小，而且几乎没有独立支用权，朝廷通过控制财权达到中央集权的目的。
1705378460
1705378461
元代正式将西藏纳入中原王朝版图之内，中央设有宣政院，掌管全国佛教事务，且统辖吐蕃地区的行政事务。
1705378462
1705378463
辽、金、元三代均为非农业民族建立的政权，针对经济生活方式不同的民族采取多元地方管理方式的同时，在农耕区建置行政区实行中央集权管理却是共同的取向。
1705378464
1705378465
（七）明代行政区与地方行政管理
1705378466
1705378467
宋代确定的以加强中央集权为宗旨的地方行政管理体系为元、明、清几代所沿承，明太祖朱元璋对宋太祖及其制定的各项国策尤其推崇：“惟宋太祖皇帝顺天应人，统一海宇，祚延三百，天下文明。有君天下之德而安万世之功者也。”[122]这篇出自明太祖的祭文固然依循惯常体则行文，但仍不难看出其对宋太祖的推崇，正因此，明代国家行政处处仿效宋代制度。
1705378468
1705378469
明代最高行政区分属于两京十三布政使司。明初定都南京，“靖难之役”后于永乐年间改北京为行在，后正式定为京师，两京分别为京师、南京两地，均为中书省直辖区域，即南、北两直隶。布政使司全称为“承宣布政使司”，即包含“承宣皇帝之命，布行中央之政”之意，是明代管理地方的一级行政区，民间亦比照元代行省而将其简称为“省”。明代十三布政使司辖区分别为山东、山西、河南、陕西、四川、江西、湖广、浙江、福建、广东、广西、云南、贵州，并与南、北直隶合称两京十三省，布政使司下辖府、州、县。明代地方，散州隶属于府之下，而直隶州等同于府，直接受制于布政使司。由于统县政区不一致，县或隶属于州，或隶属于府、直隶州，因此明代行政层级并不统一，或为三级，或为四级，亦属于复式结构。
1705378470
1705378471
1705378472
1705378473
1705378474
明代效仿宋代，将元代行省职权分割为三，分属于布政使司、都指挥使司、按察使司，实行分工式地方分权管理：布政使职权仅限于民政、财税、赋役，为一省最高行政长官；提刑按察使司是一省最高司法机构，掌刑狱、监察；都指挥使司为一省最高军事机构。都、布、按三司三权分立，互不统属，分别隶属于中央不同部门统领，都司听命于兵部与五军都督府，布政司受制于中央六部与都察院，按司受命于刑部与都察院。三司分立之势，导致事实上“明代不存在省一级政区，有的只是都、布、按三使的施政范围”[123]。明代地方行政依循两京十三省的辖区进行管理，军事则依托都指挥使司与卫所构成另一套空间系统。全国卫所数以千计，分隶两京都督府与十六都指挥使司、四行都指挥使司、三留守司：十六都司于十三省各设一个，另有万全都司（治宣府卫）、大宁都司（治保定府）、辽东都司（治定辽卫）；四行都司分别是山西行都司（治大同府）、陕西行都司（治甘州卫）、福建行都司（治建宁卫）、四川行都司（治建昌卫）；三留守司分别是中都留守司（治中都凤阳府）、湖广行都司（治郧阳府）、兴都留守司（治承天府钟祥）。明代两套管理空间各自独立，不仅对应中央管辖机构，且拥有不同的管理对象：布政使管理民户；都指挥使统领卫、所，卫、所掌控士兵，在边疆地区不设置州县，屯驻在各地的卫所军队不但承担军事任务，兼具行政功能，具有实土卫所的特征。
1705378475
1705378476
明代虽然没有完全效仿宋代区划交叉、中心分离的地方行政管理方式，但个别地区却也颇具此特点，其中辽东地区设辽东都司，不置布政使司，由山东按察司兼管山东布政司和辽东都司两地治安，三司管理空间在辽东、山东互相交叉是典型的一例。明代辽东、山东管理空间相互交叉现象早已为学术界所关注，但真正解决这一问题的却是近年陈晓珊的一项研究《明代登辽海道的兴废与辽东边疆经略》。辽东是明代北方防御体系中的重要地区，其治乱形势直接关系到明王朝的兴衰。由于位置偏于东北一隅，明代辽东与内地之间的交往只能通过两条道路进行：一条是经山海关与辽西走廊的陆路；另一条则是经渤海海峡，从山东半岛北部的登州、莱州到达辽东半岛的海路。洪武初年，明军从登莱地区渡海北上，击败残元势力，将辽东地区纳入明朝治下，而当时辽东驻军所需的粮食、布匹等后勤物资，都要通过登辽之间的海路转运获得。在这种密切联系的基础上，明代辽东的民政与司法事务分别被划归山东布政司下属的辽海东宁分守道，以及山东按察司下属的辽海东宁分巡道管辖，从而形成了“辽东隶于山东”这一特殊的政区地理现象。[124]
1705378477
1705378478
明中后期为了协调地方事务、应对重大事件，三司之上设置了总督、巡抚，最初为临时派遣，后变为常制。巡抚负责一省的军事、行政、财政、司法、监察等事务；总督的职责是调度兵马。总督、巡抚领属空间或为一省的部分，或为一省，或为多省。明代督抚成为固定之制，地方管理形式即从三司制变为三司督抚制，此时的督抚不仅综合了三司的权力，且拥有了原属于中央的部分权力，国家为保证中央集权，督抚之间权限互相牵制，层层监督。
1705378479
1705378480
明代国家依托府、州、县征收财税，通过起运与留存两种方式，中央与地方的财税分割仍维持在七三开或八二开，无疑这一分配比例将财税的比重偏向了中央一侧。
1705378481
1705378482
（八）清代行政区与地方行政管理
1705378483
1705378484
清代初期将明代两京十三省析置为十八省，亦称十八本部，包括直隶、江苏、安徽、山西、山东、河南、陕西、甘肃、浙江、江西、湖北、湖南、四川、福建、广东、广西、云南、贵州省，并于光绪十年（1884）设新疆巡抚，建行省，光绪十一年（1885）设台湾省，光绪三十三年（1907）设奉天、吉林、黑龙江省。终清之世全国共二十三省，省之下设有府、县，并将明代复式结构的行政区层级调整为三个层级：
1705378485
1705378486
中央——省——府（直隶州、直隶厅）——县（散州、厅）
1705378487
1705378488
清代部分承袭了明代的督抚—三司制，即于一级行政区设置布政使司与按察使司，并在一级行政区之上将总督、巡抚作为常制。全国设八大总督：直隶、两江、闽浙、陕甘、四川、云贵、两广、湖广。八总督不涵盖十八省，山东、山西、河南只设巡抚，不设总督。全国设十五巡抚，十八省中甘肃不设巡抚，由陕甘总督兼管；直隶、四川只设总督，不设巡抚。总督“总治军民，统辖文武，考核官吏，修饬封疆”。巡抚“宣布徳意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考群吏之治，会总督以诏废置。三年大比，献贤能之书，则监临之，其武科则主考试”[125]。总督、巡抚总领一省或数省的行政权、兵权和监察权，位高权重，拥有凌驾在布政使之上的权势，朝廷在赋予他们权力代中央管理地方的同时，与历代帝王一样，并不放心他们的存在，因此不仅以中央官员差遣形式委派督抚任职，同时利用督、抚二元结构互相牵制、互相制约之。