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1864年，新疆民间发生动乱，库车、和阗、喀什、吐鲁番等地，动乱的首领，先后建立了地方割据政权，与清兵互相攻伐，局势陷入一片混乱。
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占据喀什旧城的柯尔克孜伯克司迪尔自立为“帕夏”，为了树立威信，决定派手下金相印去浩罕城迎回号称“圣裔”的布素鲁克。其父张格尔多次入侵南疆，被立为傀儡。
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1865年春，浩罕阿力木库尔汗派阿古柏率领50名骑兵护送布素鲁克去喀什。
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一到喀什，布素鲁克和阿古柏便组织兵变，将司迪尔逐出喀什。 3月，司迪尔率7000余柯尔克孜兵回袭喀什。阿古柏仅带100名骑兵夜袭敌军，击溃了司迪尔，接收了司迪尔势力的阿古柏迅速组建了数千名士兵的军队。 4月11日又攻克了英吉沙，并将司迪尔残部彻底逐出新疆。
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在阿古柏的扶持下，布素鲁克于1865年4月建立了“哲德沙尔汗国”，意即“七城汗国”，表明了一统南疆七大城（一般认为是喀什、英吉沙、叶尔羌、和阗、阿克苏、库车、乌什）的野心。
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1868年，英国派遣特使会晤阿古柏。
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1868年，阿古柏分两路，一路派侄子沙迪·米尔扎去阿拉木图，到了塔什干和圣彼得堡，一路派亲信穆罕默德·那扎尔赴印度旁遮普会见英国总督，争取英国支持。英国给他赠送了一大批军火，还允许他在印度招募工匠回喀什设立军工厂。
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同年，俄国派赖因塔尔上尉来喀什沟通， 1872年6月，俄国派人前往喀什会晤阿古柏，双方签订通商条约，俄国正式承认阿古柏政权。
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有了大批先进的杀伤性武器，阿古柏1870年5月攻占了吐鲁番，切断了北疆和河西走廊的联系，又收降了以白彦虎为首的陕甘回民起义军残部，实力进一步增强。
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到1871年底，迪化、玛纳斯、鄯善先后被阿古柏攻克。同时，俄国为阻止阿古柏进一步扩张，出兵占领伊犁。这样，清军除塔城、乌苏等还有少数据点外，已经全部从新疆撤出。
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俄国与英国都在极力扶持这个外来政权，阴谋让新疆“去中国化”。
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1872年，俄国与阿古柏签订条约：俄国承认“洪福汗国”，“洪福汗国”给予俄国控制区内贸易权。
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阿古柏随即派遣阿吉托拉回访圣彼得堡，并访问奥斯曼帝国，身兼伊斯兰教领袖哈里发的奥斯曼苏丹阿卜杜勒·阿齐兹封阿古柏为“埃米尔”（意为“受命的人”，伊斯兰教国家对上层统治者、王公、军事长官的称号），并派遣军事教官去喀什噶尔，这样阿古柏在伊斯兰教法上就获得了合法地位。英国维多利亚女王亲笔致信阿古柏，拉拢关系。
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1874年2月2日，“英阿条约”签订，除了“俄阿条约”内容，还规定双方互派大使。
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新疆160多万平方公里的领土，因为阿古柏这个外来入侵政权迈出脱离中国的第一步，变得岌岌可危；如果再朝前迈出一步，就要被俄国与英国联合起来瓜分。
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东南沿海与西北边陲同时遇此大难，清廷该怎么做？
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在慈禧太后表态之前，要看左宗棠与李鸿章想怎么做。
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李鸿章抢先发表了他对新疆问题的全面看法。
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1874年12月10日，李鸿章写了一本长达九千字的《筹议海防折》。在这篇洋洋洒洒的文章中，李鸿章系统提出并论证了“放弃新疆、专务海防”的主张。
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新疆本来是中国的领土，为什么要抓紧时间送给别国呢？李鸿章说出自己的理由。
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第一，新疆土地贫瘠，难以开发，如果不送给别国，这块百无一用的土地，不但不能帮中国赚钱，反而消耗掉国家大把的钱。李鸿章提笔这样表达：“而且新疆各城，自乾隆年间始归版图。无论开辟之难，即无事时，岁需兵费三百余万，徒收数千里之旷地，而增千百年之卮漏，已为不值。”
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第二，新疆邻居都是虎狼之国，强而且多，就算我们现在守得住，不代表我们将来也守得住。而且我们现在已经根本没有力量去守得住了，早放弃早得利，为什么不早放弃？曾国藩早年也主张放弃新疆。“且其地北邻俄罗斯，西界土耳其、天方、波斯各国，南近英属之印度，外日强大，内日侵削，今昔异势，即勉力恢复，将来定不能守。而论中国目前力量，实不及专顾西域。”
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在这两点论证基础上，最后他作了指导性的结论：现在中国应抓紧丢弃新疆领土，将派去新疆的兵，“可撤则撤，可停则停”。将这些撤、停省出来的钱，用到海防上去。
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为什么要这么做呢？他打比方来劝导朝廷：新疆呢，就像中国的手和脚，东南沿海呢，就像中国的心脏。手和脚被人砍掉了，有什么关系呢？照样可以活；心脏被刺中了，就有大麻烦了。李鸿章继续提笔给朝廷写道，“新疆不复，于肢体之元气无伤；海疆不复，则腹心之大患愈棘”。
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李鸿章颠倒黑白，将卖国卖得这么有理，卖得这么名正言顺、苦口婆心、冠冕堂皇，实在叫人担心。
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