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（摘自约翰·汤姆生《中国与中国人影像》）
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也是在1865年，李鸿章在南京创建了金陵机器制造局，主要生产枪炮。1870年，他就任直隶总督后，接手了已有的天津机器制造局，并进行了大规模的扩建。这里原本是生产火药的工厂，扩建后可以生产小型枪炮。这也是因为1870年以后，淮军的主力逐渐转移到了天津方面，李鸿章在自己的地盘里必然会设立武器工厂，用来给驻扎的淮军补充军备。
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上面大概都是针对国内的措施。淮军原本就是为了镇压内乱而建立的，其武装的强化也应出于相同目的。工厂建设和武器制造都是其中一部分，归根到底是为了维持国内的治安。
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可是，海防首先是为了对抗外国。与以往不同，在组织海军方面，清朝完全没有经验。所谓洋务是以日本出兵台湾为缘由，进入新阶段的。这时，站在前头的仍然是李鸿章。
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海防仅仅看字面意思的话，是指沿海的防卫。但是，当时的含义包括海军的组织，以及必要的武器、舰船或者物资的购买、制造，再加上矿山的采掘，铁路、海运、电信等通信手段的引入，乃至士官的训练，技官的培养等，以及军事基础设施的构筑。因此，海防一词几乎和洋务相当，并有所扩大。
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那么，是不是海防就在官界大多数人的绝对支持下，一帆风顺地得到了发展呢？事实并非如此。这是因为，当时清朝对外的危机，不仅仅只是在沿海一带。
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李鸿章·袁世凯：东亚的近代·现代中国的起点 [:1705920583]
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西北风云
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18世纪中叶，最晚归顺清朝的新疆，拥有众多的穆斯林人口，总是处于动荡之中。进入19世纪后，引起了清朝当局的注意和戒备。
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邻接的甘肃省和陕西省也有不少穆斯林，到了19世纪中叶，陕甘地区的穆斯林矛盾激化，受其影响，1864年新疆当局的权力就此瓦解。
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与此同时，沙俄开始在中亚进行扩张。自19世纪50年代起，沙俄就数次远征锡尔河流域，1867年成立了以塔什干为中心的土耳其斯坦总督区。第二年，又占领了撒马尔罕，布哈拉沦为俄国附庸。邻接的希瓦汗国、浩罕汗国很快也被征服，整个中亚在19世纪70年代，几乎完全处于沙俄的统治之下。
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新疆也受到了波及。趁着权力出现空白，西面邻接的浩罕汗国权势者阿古柏侵入准噶尔建立起独立政权，在天山北路以伊犁地区为中心建立了独立政权。伊犁政权很快就和接壤的沙俄关系恶化，1871年被沙俄推翻，伊犁被沙俄占领。乌鲁木齐等剩余的天山北路地区，阿古柏政权从南部开始入侵。这样一来，不仅是伊犁地区陷入了沙俄的占领之下，就连整个新疆也面临从清朝分割出去的危险。
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这一范围广大的叛乱得到平定，是在1866年左宗棠就任陕甘总督以后。左宗棠出生于湖南省湘阴县，称得上是曾国藩的同乡，他比曾年少一岁，一直将其视作竞争对手。在个人能力上，左宗棠也许要更胜一筹。然而，他未能考取进士，再加上极其自负的性格，他未能占据官界的主流地位。他率领的军队被称作楚军，也是在老家湖南省征集的义勇军。当时的形势是由淮军对付河南、山东和安徽的捻军，楚军则负责讨伐陕西、甘肃的叛乱。
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左宗棠在作战时最花心思的，便是如何确保军费。陕西、甘肃在当时的中国是数一数二的贫穷地区，不得不极大程度地依靠其他地方的援助。而大的财源几乎都被李鸿章和淮军掌控，军费的筹集并不如意。
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于是，左宗棠通过上海的金融商人以向外国企业借款来填充军费。这称为西征借款，本质上是军费援助的借贷。由于按照正规的手续，无法立即筹到必要的金额，便采取了从外国商社和外国银行先行借款，事后再从原本应有的财源中返还的办法。
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左宗棠
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（摘自近藤秀树《曾国藩》）
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在李鸿章看来，自己也要使用的财政收入被先行借走，自然存在着利害冲突。话虽如此，陕西、甘肃的叛乱，当然需要平定。刚刚平定捻军的李鸿章，在1870年率军奔赴陕西，以助左宗棠一臂之力，不巧发生了天津教案，不得不赶往直隶、天津一带。虽然未能实现并肩作战，这一时期，两者的利害冲突并未凸显出来。
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李鸿章·袁世凯：东亚的近代·现代中国的起点 [:1705920584]
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论争
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1873年这一年，左宗棠和楚军终于平定了陕西、甘肃一带的叛乱。这时出现了下一个问题，就是要不要进而征讨西面的阿古柏。左宗棠原本就有此意，他驻扎在兰州开始着手准备，其中一项就是成立武器工厂兰州制造局。
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此时却有人提出反对。李鸿章等人提出应该就此偃旗息鼓。这样一来，新疆只会停留在分割的局面。李鸿章指出，从乾隆平定新疆后的百余年来，清朝为了维稳耗费了巨大的劳力和资金，却毫无利益可言。与其再如此下去强行远征，不如承认阿古柏政权，让其对清朝重新进行朝贡。
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阿古柏政权早在1872年和1874年，分别和沙俄、英国签订了通商条约。李鸿章考虑到当前的国际形势，再加上想使新疆成为沙俄和英国之间的缓冲地带这一意图，可以说这是更现实地稳定新疆地区的一个办法。
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这意味着不再将有限的财政收入用于西北地区。取消了新疆远征，那么这笔资金当然就应该重点用于危机高涨的东南沿海地区的防卫——海防。
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