1706297819
在以后几十年里，美国的新的中央政府将在一个新的美利坚帝国的土地上和生活中行使其权力，在这个新帝国里，新殖民地被委婉地称为“公地”或“国家的领地”或“公共领地”。这个帝国的政治结构与早先促使那些美洲殖民地起来反抗的那种政治结构极为相似。譬如，新的全国政府从一开始就敢于为这个新帝国立法并征税。
1706297820
1706297821
与此同时，东部的美国政治体制也是靠这种权力以及日后为地界不明的西部制定法律的习惯来定型的。新的全国政府所采取的主要措施，用早些日子的语汇来说，可以称作帝国的控制措施。这些措施正是一七六三年的英王诏谕、一七七四年的《魁北克法》以及其它为远离伦敦中央当局的人民安排生活、财产、土地和进行治理的法令的晚近翻版。英国国会早期的那些法令旨在团结整个帝国以抵御外侮。随后，美国国会的一些法案，诸如《密苏里妥协方案》、《一八五○年妥协方案》和《一八五四年堪萨斯一内布拉斯加法案》，也把遥远的东部的决议强加于西部人民；这些决议的目的是要把整个国家团结在一起。如果英国政府过去曾在为帝国进行的世界范围内的战争中把美国人作为小卒子使用的话，那么，现在华盛顿的美国新政府则把西部人民用来作为人口稠密的东部各地区之间的一种起平衡作用的填料。从联邦内部各州的观点来看，争议大的措施似乎只是与内部“妥协”有关的一些措施，但实际上这些都是帝国的决定，把移民们当作殖民地人民来对待。例如一八二○年的《密苏里耍协方案》宣布，在北纬三十六度三十分以北路易斯安那购买地的范围内不得建立奴隶制。《一八五○年妥协方案》和一八五四年的《堪萨斯一内布拉斯加法案》也都坚定地假设国会有权制定一套基本原则，在这些原则范围内，移民才有权作出有关当地体制的决定（即“各州人民主权论”）。联邦对大片公共领地的整个土地政策（最后除原先十三个州和得克萨斯外几乎把全国都包括了），就是让美国中央政府执掌当初殖民地人民拒绝让伦敦政府执掌的那些权力。移民获得土地所应具备的条件是由联邦政府，而不是由西部的新州或市场的作用来规定的。从一开始，当第一个公地州（俄亥俄）于一八○三年被接纳加入联邦时，联邦政府一般都对新州境内尚未分授的全部土地保留所有权，只有每个镇区供教育事业用的那些地段例外。
1706297822
1706297823
用一位历史学家的话来说，南北战争以前的四十年问，国会不啻是一个“保全联邦”或者可以说是“保全帝国”的机构，它致力于寻求“妥协”，把西部人当作东部人斗争中的小卒。联邦立法中另一些重大的法案——一七九六年的《土地法》规定了矩形土地测量法；一八二○年的《公有土地法》要求购买土地时支付现金；一八三○年的《土地先买权法》给当时真正的定居者以优先权；一八四一年的《分配与先买权法》，准许在购买前先行批准永久性定居，并且还规定把出售土地的部分收入分配给新的州；再加上一八六二年的《宅地法》——所有这些法令都是东部为了控制获得地产和完善整个西部的土地所有权而采取的措施。华盛顿联邦政府的控制（或力图进行控制），在西部的政治问题中居首要地位。国会的支配是不能轻易放弃的，而奴隶制问题则是导致国会直接承担责任的另一个原因。支持和反对奴隶制的两派都拼命向堪萨斯移民，结果在该地发生了内战（一八五五年十一月至一八五六年十二月），约有二百人死亡。这只是西部为了竭力履行国会所订立的条件而发生的多次事件中的一宗而已。在这种新的帝国控制之下，联邦危如累卵地结合在一起。
1706297824
1706297825
西部领土（这块土地上所建立的州很快在全国占了多数）和整个新国家的关系表明了美国政治制度的特点，它的体制所具有的强烈的联邦主义倾向将一直持续到二十世纪。正是这些体制使得一个幅员辽阔的共和国有可能存在。谁能预料到那就是分离主义传统的副产品呢？
1706297826
1706297827
基本法：它是独立革命的法律上的代替物。美国用以建州的那种新机制——美国殖民制度的基础——在一七八七年七月邦联国会通过的《西北地域法令》中被赋予典型的型式。这个法令阐述了一个准州从完全受国会控制转变为联邦内部一个新州而获得平等地位所应经历的正常步骤。
1706297828
1706297829
最初，人口稀疏的准州由国会通过国会任命的地方长官、准州秘书和三名法官治理，这些官员从原有诸州法律中把他们所认为的“最适合当地情况”的法律借过来，制定出一部法典。他们拥有专制权力，这种权力只受国会否决权约束。“当该地区内成年男性自由居民人数满五千时”，就可进入下一阶段；如果居民愿意，即可开始建立代议制政府，有一个两院的议会：一个直接选举的众议院和一个由众议院提出十人名单，并经国会选择其中五人组成的小型“立法委员会”。地方长官对。一切立法部拥有否决权。准州议会两院共同投票选出一名代表，”他将在国会中拥有一个席位，在临时政府执政期间有权参加讨论，但无表决权。”
1706297830
1706297831
前面这两个阶段所组成的政府类似古老的大英帝国的政府，国会就相当于英王和议会，地方长官是委派的，软弱的准州立法机构得服从国会的否决，它在首都还派驻没有表决权的专员。当自由居民人数达到六万时，即可进入第三个、即最后一个阶段，这时准州即可被接纳作为一个州参加国会。在西北地域内，可以组成“三个以上、五个以下的州”，它们“在所有方面都与原有各州平等，并应能自由地制定永久性的宪法和建立州政府：条件是所制定的宪法和建立的政府均应以共和为体，并且符合邦联条例所包含的各项原则。”
1706297832
1706297833
和英国不同，美国的这种殖民制度具体规定了由帝国控制走向自治的正常发展进程。此外，在最后阶段中，边远的领土也应完全归于整个国家的管辖下。这种建州的程序在隶属邦联条例的《西北地域法令》中作了明确的规定；第一届国会又把它作为新联邦制度的一部分加以重新规定。它的基本原则——一种可以预见的从专制的殖民统治转向自治的进程以及国家内部的演变——已经变成美国国家成长的道路。
1706297834
1706297835
因此，美国在政治上是通过概括它的殖民经验而成长起来的。当时已经纳入美国版图的大部分地区，其后在二十世纪都挺然屹立了，但过去都曾一度作为殖民地受国家首都的统治。原先十三个州体验过的那些早期形式的殖民地经验，现在又被那些最终圆满建成这个国家的几乎所有其它各州以合法而正式的形式予以复活了。如果从伦敦英国政府的观点来看，早先的形式已经以失败告终的话，那么从华盛顿的已经变革的美国政府的观点来看，后来的形式最终是会取得成功的。
1706297836
1706297837
一七八七年《西北地域法令》通过以后半个世纪，这种渐进的非殖民地化方案已经变成美国体制中一种光荣而固定的事物了。辛辛那提的蒂莫西·沃尔克法官是《美国法律概论》（一八三七年）这本拥有广大读者的书的作者，他声称：“它是人类立法中所能发现的最接近于绝对完善的立法，因为在经历了整整五十年之后，要在不彻底毁损它的情况下加以变革几乎是不可能的……它是那些英明预言的无与伦比的样板之一，甚至于不顾一切喜欢标新立异的人都不敢对之进行指责。”这个方案提出以后整整一个世纪，布赖斯勋爵在《美国联邦》（一八八九年）一书中承认，美国的准州政府方案在实践中证明效果很好，即使准州居民本身也没有什么理由感到不满。
1706297838
1706297839
成功地运用可以预期的、逐步朝着自治和参与国事的方向发展的这种概念，乃是美国历史上杰出的成就之一。对《西北地域法令》原则的运用，既不是谨遵其字义，也不是一成不变，而是把它当作一般准则。例如，俄亥俄于一八○三年，伊利诺伊于一八一八年获准建州时，人口都没有达到规定的六万人；而一八八○年达科他的人口已达到规定数的两倍多，也没有认真考虑给它州的地位；当犹他在一八九六年接纳成为州时，它的人数超过规定数已有三十多年了。对现有各州的加入联邦，政治考虑始终是重要的，而且往往起着决定性的作用。俄亥俄这个在西北地域上建立的第一个州，正巧碰上强烈支持杰斐逊的国会，适时接纳它可以帮助杰斐逊于一八○四年重新当选总统。
1706297840
1706297841
南北战争以前，奴隶制在上面这个问题以及其它一些问题上都起着关键作用。在一八二一年就是否接纳密苏里作为一个实行奴隶制的州加入联邦而进行斗争以后，华盛顿全国政府中的力量对比即取决于各个准州的内部发展情况。这就扭转了古老的英帝国统治时期各种势力的流动方向，那时各殖民地政府都深受伦敦内部政治偶发事件的影响。整个大陆的存在，为北方和南方之间，各自由州和实行奴隶制各州之间的微妙平衡提供了政治砝码，但这种情况也使地区间的矛盾继续存在。一些州都是成双成对地被接纳，准州也是成双成对地建立起来：自由的和实行奴隶制的双方各一个。甚至在南北战争以后，一八八九年的一揽子法案同时接纳了四个州（北达科他、南达科他、华盛顿和蒙大拿），为的是不致于打破政党之间的平衡：据说其中两个是民主党掌权，另两个则是共和党当政。
1706297842
1706297843
最值得注意的还不在于这些新州的建立是拖拖拉拉，不正规，并且受“母国”政治的影响，而是它一直取得良好效果。在一个半世纪之内，这个大陆的三分之二地区从殖民地统治走向了自治。象一八五七年犹他州摩门教徒那种要求分离的威胁是极少的。这个制度成功地防范了美国西部发生一系列要求独立的战争。
1706297844
1706297845
经过初期试验性的调整以适应当地情况后（例如适应路易斯安那的法国和西班牙传统），一个卓越的标准化制度形成了。虽然涉及了一些爆炸性的内部问题，如奴隶制、土地先买权、银行业和关税，但是新的准州仍不断地建立起来：阿肯色（一八一九年），佛罗里达（一八二二年），威斯康星（一八三六年），艾奥华（一八 三八年），俄勒冈（一八四八年），明尼苏达（一八四九年），犹他和新墨西哥（一八五○年），堪萨斯和内布拉斯加（一八五四年）。通过美国特有的逆转方式，这些“殖民地”的观点逐步在“母国”政治中居于主导地位，而这个“母国”现在只占北美洲中部的东边三分之一地区而已。一七八七年《西北地域法令》体系实际上居于统治地位，一直到最后一块相邻接的大陆领地于一九一二年获接纳成为亚利桑那州为止。但是到一八六一年以后；当奴隶制和地方性的对抗不复在国内政治中占据主要地位时，建立新州的速度就减缓了；国会是准州的赞助人，这种身份十分有用，它是不会仅仅为了满足地方取得州的地位的愿望而放弃这种身份的。一八六七年到一八八九年间，只有一个州（科罗拉多）得到接纳，而且在达科他、蒙大拿、犹他、新墨西哥和华盛顿等准州，整整一代人是在半殖民主义的状况下成长起来。但用旧世界的标准来衡量，这种沿着明确规定的道路走向自治的步伐还是很快的。在这个问题上，方向仍保持不变（如最近在这方面的发展是阿拉斯加于一九五九年一月三日被接纳为州，夏威夷于一九五九年八月二十一日被接纳为州）。
1706297846
1706297847
州的建立已经简化为简单的、特定的程序了。在这个辽阔的大陆上，“自治”在一个又一个地方象例行公事似的简简单单地确立起来了。正如西部各州的宪法有时盲目照抄东部的模式那样，建立西部新准州的基本法本身也是遵循着一种模式而制定的。从早先类似的法案发展而成的一八三六年威斯康星基本法为后来所有的基本法提供了公式化的样本。自治的愿望现在已经没有劲头了——这是另一个迹象，表明（用R·R·帕尔默的话说）“革命在美国已被驯化了”。
1706297848
1706297849
美国的殖民地一准州制度，以及它的从帝国统治走向自治的明确简捷的步骤，全靠利用现成方法，只是采取另一种形式而已。它象新英格兰的制造业体系一样，是一种组织计划；在这里，它已扼要地融汇到基本法（组织政府的法律）的概念中去了。这也是技巧的代用品。凭着这种大量产生州的办法，人们就能在体制上从仅仅居住在一块领土、一个移民社会和新兴城镇的居民，转而生活在配备齐全的代议制政体下，尽管他们自己并没有什么政治专门知识。正如初期建制阶段中准州的地方长官、秘书和法官，凭靠各地区法律条款通用的办法，从联邦其它地区的现成条款中拼凑出他们自己的法典那样，后来西部各州的宪法制定者也从他们的前任那里惜用现成的条款。自生自长的政治，形成新的政治单位。英国、法国、德国或意大利的国家史是一部日趋统一的历史；美国的国家史却是一部自生自长的历史。从一开始，美国就是凭靠从边界模糊的内地增添新的地区而发展起来的。欧洲的国家政治经历包括调整旧有的实体，而美国在它最初的四分之三世纪里的国家政治经历则包括创建和调整新的实体，并处理它们之间的相互关系。这种区别对于美国政治生活具有深远的意义。
1706297850
1706297851
一七九○年时，这个国家还局限于密西西比河以东地区，大部分居民都居住在阿巴拉契亚山脉以东。总面积约九十万平方英里的土地构成国家的领地——西北地域、西南地域——和十三个州。到一八六一年这个国家一直扩展到格朗德河和太平洋，并跨越整个大陆直抵四十九度纬线，总共约有三百万平方英里的土地，构成六个准州和三十四个州。这些简单的政治算术概括了美国政治的主要特点。政治进程大大加快了：从国会建立一个准州到这个准州被承认为一个州，从来都没有超过六十二年（新墨西哥，六十二年；夏威夷，六十一年；亚利桑那，四十九年；阿拉斯加，四十六年；犹他，四十六年），这一过程的平均间隔只有大约二十年左右。原有十三个州是集中体现人们多年积累起来的忠诚的地区，但是比较新的州（第二十七个州佛罗里达是在一八四五年被接纳的）很快就在数量上超过了老州。这些新州在很大程度上是迅速增多的移民和新贵社会的产物，它们通过立法部门的认可获得政治上和宪法上的生命。
1706297852
1706297853
说到宪法，多少个世纪以来欧洲人一直“不是把它看作一种创造，而是看成一种发展；不是看成国家法典，而主要是看成民族传统”，而现在，一个准州接着一个准州，随心所欲地将宪法制定出来。这种新的支配感使美国人对所有政府都抱一种实用主义的态度。人们只要愿意就能迅速地创造出新的政治实体来，这一点是再清楚不过了。人们既能创造，难道就不能为了自己的方便而改变它吗？
1706297854
1706297855
这个新国家的地理特点使它得以在不侵害强大邻国的情况下增添一个又一个的新“州”。在旧大陆，一个国家如果不消灭另一个国家或从另一个国家挖出一部分地区是不可能扩大领土的。美国却能通过单纯的增添领土而逐步成长。除大西洋外，美国没有传统的边界。因此，随着美国随意地建立新的政治单位，这个新联邦就这样通过“再加一个州”的途径建立起来了。不断演变的政治：变化是正常的。这个作为宗主国的合众国政府逐渐和连续地发生了新的变化，以兼容新添单位的需要、意见和愿望。每增加一个新的州，整个政治结构就要略加改变。这就是为什么美国从来没有发生过一次成功的暴力政治革命的原因之一。演变使革命成为多余。当然最大的例外是南部，它们拒绝接受由于发展而需要进行的变动，并竭力使那些政治安排一成不变，而这些安排只是由于它们具有灵活性才能存在。
1706297856
1706297857
虽然人们还不清楚一七八七年宪法的制定人在多大程度上设想过这一发展，但是有迹象表明，他们之中有些人是有意识地让美利坚帝国发生这种不同一般的演变的。例如，人口普查表明，许多人希望随着新的准州和州加入联邦，政治权力的中心也将发生变化。它表达了许多人的意见，认为国会里的代表结构应维持流动状态，以便把新的地区纳入国会的活动中去，并使之参与国家事务。欧洲各国政府为了这个或那个目的都进行过人口普查。纽约州的第一个宪法规定定期七年一次“对有选举权的人和居民进行普查”，这大体上可算是一个先例。但是联邦宪法规定每十年进行一次人口普查（第二条，第二款），在很多方面来看却是独具特色的。需要进行人口普查，是由于大州和小州之间作出了重大的妥协，规定成立两个立法机构，其中一个机构要按人口比例选举议员。显然，根据《邦联条例》，在只有一个院的国会中，每个州只有一票投票权，因此无需为选举代表的目的定期清点人口。而现在征收直接税以及选举众议院议员，各州都须按各自人口比例进行分配，办法是“各州人口数，应按自由人总数加上所有其他人口的五分之三来确定。自由人总数包括必须服一定年限劳役的人，但不征税的印第安人除外。”为此目的而需要知道的实情，须每隔十年就重新确定一次。原先，这项规定完全是为着财政和政治目的而制订的——为税收和众议院的组成提供一个不固定的依据。一直到一八五○年，人口普查才成为用于其它目的的国民统计的重要根据。
1706297858
1706297859
美国人口普查第一次确定了不断变化的人口数字（以及不断变化的地区发展速度）应该成为政治体制中各单位定期重新分配权力的正常因素。在十九世纪的英国和欧洲其它地方，各政党为了对选举代表的根据作出个别修改而必须进行斗争；但是在美国，原定的方案早已蕴含持续不断的修改过程了。人口普查数字在正常情况下都是公开的：这也是一大变化，因为至少一直到十九世纪（对某些国家来说一直到二十世纪）统计数字乃是国家机密。在那些地方，对纳税的农民和敌对国家的顾虑是凌驾一切的，但是这个国家，不同地区要求选派代表的情况必须向人民公布。
1706297860
1706297861
在这个国家开头一百年的政治生活中，每十年一次的按选民比例重新分配备州众议员议席一事具有特别重要的影响。在第一届国会中，一个众议员所代表的选民平均约三万三千人；一八四○年平均约七万一千人；一八九○年平均约十七万六千人。众议院没有按一七八九年实有的选民人数重新分配议席，而是让它本身随着人口的增长而扩大。这当然只是说明美国人爱好增加政治单位（在这里指国会的选区）的另一个例子。其后果是不仅改变了众议院内部的权力分配，而且大大地改变了众议院的特点以及它处理事务的方法。一七八九年，众议院总共只有六十五人，一七九○年为一百零六人，到一八二○年人数倍增至二百一十三人，一八六○年增至二百四十三人。至一九一○年人数最后固定为四百三十五人，这个数目一直保持到接纳阿拉斯加和夏威夷建州以后才于一九六○年临时增加两人。
1706297862
1706297863
众议院的委员会体制分工越来越细：一八○○年还只有四个常设委员会，但到一八五○年就增到三十四个。随着众议院及其委员会日益扩大，各委员会的管辖权也扩大了。最初，法案的提出和咨询都由众议院本身严格控制，各委员会只负责处理细节和草拟文件。各委员会开始时只不过是众议院的工具，到一八二五年才开始掌握他们现代的权力，一直发展到逐步接管众议院的各项职责。到一八八五年国会的体制已经变成（用伍德罗，威尔逊的话说）“国会常设委员会的体制”了。
1706297864
1706297865
全国性的政治：和扎根于地方的政党相妥协。麦迪逊在《联邦主义者》（第十期）中发表的人们熟悉的一段话中写道：“社会越小，组成这个社会的不同政党及不同的利益集团也可能越少；不同的政党和利益集团越少，在同一个政党内就会越经常地出现一个多数；他们所处的范围越小，他们就越易于协调并实施他们的压制计划。”他进一步指出，正如我们已看到的那样，一个大国正由于容纳了“大批不同类型的政党和利益集团”，才使公民权利得以维护。毫不奇怪，无论麦迪逊或是他那些制定联邦宪法的同僚们，都想象不到在这个新国家里竟然会出现目前这样的政党。正如布赖斯勋爵在临近十九世纪结束时所说的那样，“美国的党派政治与研究联邦政府的学者们所料想或预见的大不相同，它完全是另一回事，而这正是任何想对美国作些著述的人应该尝试描绘的事物。”实际出现的情况和创建人的设想适得其反；他们把“政党”和“利益集团”等同起来看，用的仍然是旧世界那些小国家的观点，而不是一个联邦的观点。但是长远来说，麦迪逊和杰斐逊建立一个辽阔的共和国的梦想之所以有可能成为现实，乃是由于美国政党所起的特殊的、非常实际的作用。美国党派政治的基本单位是地理上的选举区，而不是意识形态集团或利益集团。而政党也“部分是全国性的；部分是联邦性质的”。美国政治生活具有离心的倾向——这表现在美国独立和在独立后仍长时间存在的分离主义传统之中。正如我们已经看到的那样，美国这个国家不是任何伟大的民族激情的产物，美国宪法是一种不稳定而新奇的安排——不完全是联邦性质的，也不完全是全国性的。这个国家有效的政治统一要由各个政党来承担。政党集中了人们的实际活力和热忱，把地方、州和国家的力量集合起来建设一个强大的国家。这些政党和人们过去知道的政党或其它地方当时建立的政党都不相同。因为它们是美国的辽阔和分散、独立政治单位的繁多以及联邦宪法的极端简单、新颖和含糊不清的副产品。它们为建立一个政治国家提供了不可胜数的生动的联系；它们用各种各样的方法把各个单浊的政治单位联系起来，而这些方法是无法载入任何成文的法律或宪法的。它们依靠某些明显的美国特点来完成独特的建国任务。
1706297866
1706297867
最重要的一点就是它们扎根于地方。各市、县和州所设立的无数政府，按人口平均计算比西欧那些中央集权的国家给人民提供了更多的政治职务和机会。面对着数不清的政治上的美差，地方上的政党蓬勃地发展起来。我们曾经听见一名西部移民解释道，“由于每个人都能弄到一官半职，发展县的党组织就有了非常理想的条件。”如果没有成千上万名政党工作者热情工作，以求在本地得到一官半职，美国的政党制度要发展起来是不可能的。约在一八○○年之前，地方官员一般都是靠各自竞选来取得职位的。以后这种做法逐步发展为把不同级别的候选人结合起来写在同一张“候选人名单”上，把他们提交给选民（这就是约于此时出现的一种美国方式）。殖民地时代弗吉尼亚选举“公民代表院”的传统方式——大家当着邻里的面进行口头选举，很难用于选举为数众多的官员；它也不适合那种提出“党的候选人名单”进行选举的做法。另一些旱期的选举法也不适用了，例如在宾夕法尼亚，一直到一七九六年时政府仍未能提供印好的选票，按照当时的选举法，还需要用手来誊写人名。一名富有创新精神的共和党候选人在全州张贴印好的候选人名单，使选民可以很方便地抄下名字；他还要求他的共和党朋友和他们的家人事先抄写党的候选人名单，以便选民们拿到投票处去，作为自己的选票投入票箱。
1706297868
[
上一页 ]
[ :1.706297819e+09 ]
[
下一页 ]