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以此为前提，国会还成立了一个以杰斐逊为主席的专门委员会来研究西部土地的处理问题，这个委员会先后于1784年、1785年、1787年提出3个土地法令，决定向移民开放西部公地，土地处理采取公开标卖方式，在当地人口未足额之前实行“领地制”，但满额时可以平等身份加入联邦并享有平等的权利、承担相应的义务。它实际上是一种新的殖民制度，因为它并不把西部的“领地”看做美国的永远的附属部分，而让它最终成为合众国平等之一员。因此，它确定了西部领地逐渐美国化的方向。
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美国历史十五讲 [:1706302101]
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美国历史十五讲 制宪会议与国体之争
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邦联为国家的发展做了许多工作，其中最重大的举措是制定了1787年《西北条例》。但因当时各州拥有“主权”，各自为政的情况十分突出，州与州之间边界问题、河道使用、商业往来纠纷不断，有的州甚至开始对别的州征收关税；由于大陆券贬值，〔2〕国会要求以硬币支付所有债务，革命留下的债务负担便落到人民身上，并在马萨诸塞发生了年由丹尼尔·谢司领导的起义，〔3〕反映了农民和债务人对硬币计划的敌对情绪。形势的发展呼唤有一个更强有力的中央政府来制止社会的混乱，协调州际之间的关系，巩固独立革命的成果，防止可能出现的不测事件。但由于各州保留了“主权”，致使“国会缺乏影响政府的3个基本手段：征收个人税、调节州际关系和对外贸易，强迫服从其决策与要求。”〔4〕
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1785年3月25日，弗吉尼亚和马里兰在维尔农山庄开会，解决了两州之间的不少问题，如有关进口、统一币制、统一规章等问题。之后，又在詹姆斯·麦迪逊倡议下，于1780年9月11日在安那波利斯举行会议，共有5个州的代表出席，虽然会议没有取得什么成果，但在亚历山大·汉密尔顿起草的报告中已指出邦联正处于危机时期，建议举行13个州代表的会议，以讨论“全国政府体制”问题，并由5个州代表会议通过。根据这个报告，1787年2月21日，国会作出相应决议，召开修宪会议以“建立一坚强之全国政府”。
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1787年5月14日修宪会议在费城召开。正式代表应为74名，但实到代表只有55名，最先到达的有5个州的代表，5月25日代表数才达到法定人数，正式会期实际上推迟了11天，罗得岛始终拒绝参加会议。在55位代表中，有14人从事土地投机，24人从事高利贷活动，11人从事制造商业和造船业，40人为债券持有者，15人为奴隶主。会议开始当天，华盛顿就被选举为会议主席，威廉·杰克逊被指定为会议秘书，并制定了会议的规则。费城会议原本是要修改邦联条例，但实际上当时大多数代表认为，仅对邦联条例进行修改，并不能达到“建立一坚强之全国政府”之目的，正如麦迪逊是年初在致华盛顿的信中所说：“我们有两种选择：13个州的完全分裂或全面联合。前者将使13个州成为不受法律约束的独立国家（除自己的法律外）；而在后者，13个州将成为一个完整的共和国的郡县，受到一部共同法律的约束。”他又认为，“州的独立与自尊自大，是这个国家的祸根”，“除非把各州统统消灭，并将它们全部联合到一个巨大的社会里，就不能铲除这一祸根”，“修补邦联制不可能符合这一目的”。5月29日，由埃德蒙·伦道夫提出的“弗吉尼亚方案”规定：建立两院制的立法机构，而席位均根据财产或人口来分配，并赋予中央政府以否决权，显然是要用联邦制来取代邦联制。此方案明显有利于大州。它表明，会议的性质已悄悄发生了变化。为了捍卫小州的利益，6月15日威廉·佩特森代表新泽西州提出的方案，主张建立一个一院制的立法机构，各州在其中有同等的代表名额。在讨论过程中，双方争论十分激烈，逐渐形成了以亚历山大·汉密尔顿为首的联邦派，而乔治·梅森、帕特里克·亨利、约翰·梅塞尔等人则成了反联邦派。但最后还是以“康涅狄格妥协案”为基础达成协议，于9月17日通过了被称为联邦宪法的《合众国宪法》。“康涅狄格妥协案”实际上是由每州派一名代表组成的11人委员会起草的，它之所以被称为“康涅狄格妥协案”，是因为它的正式提出人罗杰·谢尔曼是康涅狄格的代表。这个方案之所以成为妥协的基础，是因为联邦主义者同意在上院实行州权平等原则，但条件是财政法案必须首先由众议院提出，选举时奴隶按3/5的比例计算。路德·马丁、罗伯特·叶慈、约翰·兰辛等人感到大势已去于中途离会，并成为各州的反联邦派首领。此外，乔治·梅森、埃尔布里奇·格里等人，由于他们的一些重要提议在讨论中被否决，而拒绝在宪法上签字。尽管如此，新宪法并不等于完全是联邦派的胜利，因为它也吸纳了反联邦派的一些建议，如州权平等原则。（图4-14）
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4-14《合众国宪法》（1787）
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宪法的通过，得益于两个重要人物，即华盛顿和富兰克林的支持。首先是华盛顿，在国民心中有很高的威望。他本不情愿出席此次会议，只是在得知会议很难圆满完成时，才同意出席，这给人们以信心。富兰克林当时已81岁，是制宪会议中最年长的代表，他本来是主张建立一院制政府的，但为了维护国家的统一而保留了个人意见。他在最后的发言中劝说对宪法持反对意见的人，自行保留自己的反对意见，因为人们不能只相信自己的判断，而忽视别人判断的正确性。他说：“我愈年老就愈易于怀疑我自己判断。”但最后仍只有39人在新宪法上签了字。
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9月17日通过的宪法的最后定稿，系由古维纳尔·莫里斯起草的。不过，由于这部宪法所确立的根本制度即联邦制，是出自詹姆斯·麦迪逊起草的“弗吉尼亚方案”。詹姆斯·麦迪逊在整个制宪会议期间为协助华盛顿开好会议中起了重要作用，他后来还成为联邦宪法的主要解释者。在历史上，麦迪逊被尊称为“美国宪法之父”。（图4-15）
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4-15美国宪法之父：詹姆斯·麦迪逊
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宪法通过时，出席会议的39名代表签了字，但宪法明文规定13州中须有9个州批准方可以生效，实际上承认各州在当时是享有主权之实体。
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美国历史十五讲 [:1706302102]
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美国历史十五讲 各州在批准宪法过程中的斗争
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1787年9月28日，根据联邦宪法的规定，邦联国会决定将宪法交由各州去批准，并否决了指责邦联国会越权的动议。就像在制宪会议上一样，在各州批准宪法的过程中也充满了斗争，这在弗吉尼亚、马萨诸塞和纽约尤为激烈，无论在选举出席批准宪法会议的代表过程中，还是在批准宪法的会议进行中，都是如此。
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10月4日，乔治·梅森就在费城出版的《邮报》上发表文章，将其不同意见公之于众。10月10日，埃德蒙·伦道夫在弗吉尼亚众议院陈述其拒签之原因，并坚决要求召开第二次制宪会议。10月18日，埃尔布里奇·格里在马萨诸塞陈述其缘由。他们的目的，在于先发制人，争取公众的支持，延缓通过宪法的时间。尽管如此，在当年之内，仍有特拉华、宾夕法尼亚和新泽西3个州，较为顺利地通过了新宪法。特拉华、新泽西都是一致通过，宾夕法尼亚也以2∶1票数通过。到1788年6月，先后批准宪法的州实际上已达到法定的9个州，但这一切并不意味着斗争已经结束，因为还有关键性的两个州未能批准，一个是弗吉尼亚，一个是纽约。弗吉尼亚是北美殖民地的发源地，在整个国家经济和政治生活中举足轻重，无论是联邦派还是反联邦派均势力强大。纽约处于南北交界之处，如果它被排斥在联邦之外，将严重影响合众国的完整。而当时的州长乔治·克林顿恰恰是该州反联邦派领导人，他的追随者大多是当地大地主，害怕失去征收关税的权力。
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反联邦派所遵循的指导思想，乃托马斯·潘恩之名言：“管得最少的政府是最好的政府。”他们在各州进行的反联邦活动和言论，不外乎集中于这样3个问题：费城会议有越权行为，宪法中缺少《权利法案》，拟议中的宪法会毁掉各州。为了反击反联邦派言论，汉密尔顿在1787年10月21日以“联邦党人”名义发表第一篇论文，之后詹姆斯·麦迪逊和约翰·杰伊与汉密尔顿一起，或以“联邦党人”或以“普布利乌斯”为署名发表论文，到1788年8月16日发表论文共85篇，关于1788年以文集形式结集出版。这些论文系统阐述了将要建立的联邦制既不是单一联邦制而是联邦共和制，美利坚合众国也不是单一共和国而是复合共和国，对人们所说的“民主”提供了双重的保障的思想，有力地推动了宪法的批准过程。
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正因为如此，联邦党人的文章还没出完，在1788年6月弗吉尼亚和纽约就通过了新宪法，但两州通过时双方的票数都很接近，弗吉尼亚的联邦党人只多出10票，纽约只多出5票。两个州的斗争都很激烈。在弗吉尼亚，不仅有退出制宪会议的反联邦党人，反对派还得到理查德·亨利·李等人的支持。不愿放弃征税权的大地主们宣称：“我决不放弃那个可爱的字眼——征缴！”在纽约州，不仅州长克林顿是反联邦党人，而且到6月7日通宪会议中，联邦派和反联邦派的人数还是19∶46，反联邦派甚至在其首府发表了“阿尔巴尼宣言”。直到联邦党人威胁说，如果纽约州不能批准新宪法，纽约州就将作为单独的州与联邦脱离，才迫使一些反联邦党人改变态度，最后以30∶25的票数通过。
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新宪法的通过，由于中央收回了由各州保留的“主权”，并在中央政府内建立了“三权分立”的权力结构，又把从中央到地方的各级政权都置于共和原则基础上，使美国成为“最完善的”现代国家，从而最终完成了缔造“美利坚合众国”的任务，它反映了当时美国朝野建立一个坚强有力的全国政府的要求。但这一结果，既不意味着联邦派的绝对胜利，也不意味着反联邦派的完全失败。不仅联邦派的许多意见，如实行州权平等原则，关于联邦宪法和法律的权威性，关于赋予行政长官否决权，等等，都已载入1787年联邦宪法之中，而且反联邦派关于在联邦宪法中加入“权利法案”的要求，在批准宪法的辩论中也已为联邦派认可，并达成在联邦政府建立后的第一届国会召开时兑现的共识。因此，应该说，无论是联邦派还是反联邦派，都是合众国的缔造者，他们的思想都融入了美利坚合众国的立国精神。
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根据新宪法的规定，邦联国会安排了合众国总统的选举，1789年2月4日，乔治·华盛顿当选为合众国第一任总统，其就职仪式4月30日在纽约联邦厅举行，纽约市被宣布为合众国临时首都。第一届联邦政府组成是非常精干的，当选为副总统的是革命的重要领导人约翰·亚当斯，众议院议长是弗雷德里克·A．米伦伯格。《独立宣言》的起草人杰斐逊被挑选担任国务卿，雄心勃勃的汉密尔顿主持了财政部的工作，独立战争时期的炮兵司令亨利·诺克斯担任陆军部长，埃德蒙·伦道夫是总检察长。设立副总统是联邦宪法的一个重要安排，目的是在总统一旦亡故或不能行使职权时，无须举行特别选举即能有一个代理元首，副总统还兼任参议院议长，以便在两院双方票数相等时有决定权。
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