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美国历史十五讲 美国联邦制的结构和特点
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从美利坚合众国形成的背景和过程来看，美国的立国经验是很独特的。首先，和西方大多数国家不一样，美利坚合众国的建立不是自上而下，而是自下而上完成的，国家体系的形成是先有州府而后才有国家，这就使立国者在作出某种重大决策时，不得不把地方利益作为优先考虑的因素。其次，“州”的地位的演变，一直是这个国家形成过程中的关键，州先由殖民地上升为独立之“邦”，后又降格为从属于联邦的成员，不管其地位如何演变，但始终都保持着相当的独立性，因此“州权”的处理成为美国立国过程中的一大难题。再次，由于合众国直接脱胎于“联合殖民地”，因此这种联合的程度和方式作为一种标志，不仅划分了这个国家形成过程中的不同阶段，也在一定程度上决定了这个国家组织和结构的形成，而与其他任何国家不同。
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正因为如此，在独立后建立一个什么样的国家，即如何使这个国家的“权力结构”配置合理与运转正常的问题，是整个立国问题的中心。它又包括3个层次：（1）国家与国民的关系，其实质是关于国家权力的来源问题，它在国家权力结构中涉及的层面最广，因而是立国的根本。（2）中央与地方的关系，其实质是如何处理“州权”问题，它在国家权力结构中涉及的层面比前一个小，但因州是承上启下的主要环节，是整个立国问题中的关键。（3）中央内部行政、司法和立法部门的关系，由于它有关国家最高权力的配置与运作，应该说是立国问题的核心。为了处理好这些关系，合众国的缔造者们在《合众国宪法》中精心安排，并为之定下了一系列重要原则，成为美国立国经验中最富创造性的部分。美国国家体制的特点是：
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第一，它赋予总统以很大的权力。其表现有3点：（1）由于联邦宪法中未设置总理这一职位，总统既是国家元首又是实际的行政首脑；（2）由于总统不是由立法机关而是由人民选举产生的，以总统为首的内阁得以独立于立法机关之外；（3）迟迟才形成的内阁也不是一个集体决策机构，只是总统的一个集体顾问班子。在一般的议会制度下，作为行政机关的内阁是立法机构的执行机关，但在美国的议会民主制下由于总统是独立于立法机关的，被赋予这一职位超乎寻常的权力，所以这一制度一般被称为“总统制”。但反联邦派指责总统为“君主”也不对，因为美国的总统是通过民选产生的，其任期在联邦宪法中有明确的限制，这就是说美国的总统制和联邦制，都是建立在共和原则基础上的，是受共和原则制约的。但联邦制建立之时，美国人口分散、交通不便，总统还不能通过直选产生。当时采取的办法是，先由各州选举出“选举人”组成“选举团”，再由选举团来选出总统，各州选举人的名额等于该州参众两院代表人数之和。
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第二，它加强了中央政府的权力，又给各州保留了很大的自主权。在合众国建立的过程中，自始至终都存在着一个如何处理中央和地方的关系问题，其实质是可不可以建立一个单一的权力中心的问题。实践证明很难，“阿尔巴尼联盟”计划的搁浅，第一个国家体系能以“邦联”形式出现，都说明了“州权”的不可忽视。因为各州在此之前曾拥有“主权”，而这种“主权”是它们分别从英帝国手中夺得的，把全部权力集中于中央政府之手，各州就很难批准宪法。所以，即使要在美国确立联邦制，也只能把主要权力如立法、征税、军事、外交等权收归联邦政府，但凡是没有明文列举给中央的权力还必须把它们保留于各州和人民。这就在美国形成了“两级权力”结构，或日“地方分权制度”。
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第三，实行行政、司法与立法互相分立又互相制衡的原则。按联邦宪法规定，中央政府权力是分立的，即立法权归国会、行政权归总统及其内阁，司法权归最高法院，立法又分参众两院。不过，国会虽掌握着立法大权，行政部门不得向议会提出议案，但法案须由两院分别通过方能成立，不仅总统对已通过的法案有否决权，最高法院也可判其“违宪”。掌握司法权的最高法院，拥有裁决中央和地方及政府各部门之间纠纷的权能，并有权裁决联邦宪法之下所发生的“一切案件”，其大法官“如无行为不当”即可终身任职，但大法官要由总统任命并经参议院同意，国会则有权规定法院的管辖权。总统虽然权力很大，但作出的否决还可由国会以2/3多数票再否决，甚至行政经费的使用也需遵守限制。这样，分掌某一权力的该部门同时又混合了不同的职能，从而达到相互制衡的目的。
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不难看出，美国议会民主制的最大特点，不在于“三权分立”，而在于地方分权，并且在其分权的幌子下又隐藏着集权的本质，即通过相互制衡把权力集中在最高权力机关中的大多数人手中。但宪法第五条规定，若两院议员2/3多数认为必要，或2/3以上的州议会提出请求，可提出对联邦宪法的修正案，经适当方式批准后即可生效，又赋予宪法必要的灵活性和适应性，从而增加了联邦宪法的生命力。其最大意义在于，由于联邦宪法关于“修正”条款的制定，以及由此形成的宪法的灵活性和适应性，使美国立国所面临的许多新的问题和挑战，得以在体制内解决。它的现实和历史意义是如此之大，以致乔治·华盛顿总统在其1796年《告别词》中，认为有必要特意提起国人注意：合众国体制“本身就包含着修正自身的规定”。
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美国历史十五讲 它是新大陆上的“山巅之城”吗
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在谈到美国立国的精神时，人们通常都会提到如下两个文献：一个是1620年的《五月花公约》，另一个便是1776年发表的《独立宣言》，这两个文献笔者在本书的前面也已提到。但是人们从来没有或很少提到另一个文献，这就是1630年约翰·温斯罗普在《阿尔贝拉号》船上的布道词，它的题目叫《基督教仁爱的典范》。〔5〕
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要谈美国立国的精神，当然不能不提《五月花公约》，因为它是北美第一份由民众同意而行使统治的契约，预兆了民主政治的许多观念和原则，其主要内谷和核心概念是要建立“一公民政治团体”（a civil body politick）。从《公约》上下文看，构成这一公民政治团体的要素和条件有四个：第一，这个公民社会和团体的建立必须是“自己”和“自愿”的，它预示了未来社会作为“公民社会”的自治性质和社会基础；第二，它宣布决定为这个未来社会“制定和实施”一套“法律、法规、条令、宪章与公职”，其中包括了政府的结构和实行“自治”的法律制度，说明这个公民社会是一个法治社会；第三，它宣布这个权力机构所制定和实施的法律和法规，不仅必须是“公正和平等”的而且必须“有益于殖民地的总体利益”，突出反映了公民组织其政府的目的及其正当性；第四，它宣布移民们“全体保证遵守和服从”上述制定和实施的法律和法规，体现了这个公民社会中公民之权利和义务之统一。《五月花公约》虽然只是一个“以上帝的名义”制定的宗教“誓约”，但它规划了美国社会的未来。
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要谈美国立国的精神，当然更不能不提《独立宣言》，因为它是革命时期由拥有民意机构和临时政府双重身份的“大陆会议”通过的一个宪法性文件，因而包含了有关美国如何立国的一系列重要原则和精神。《独立宣言》的核心，是强调了建立在“自然法”基础上的那些“不言自明的真理”：（1）“人人生而平等”；（2）造物主赋予他们若干权利而这些权利本是“不可转让的”；（3）其中主要包括“生存权、自由权和追求幸福的权利”；（4）为了保证这些权利人们才建立政府，因此“政府的正当权利来源于被统治者的同意”；（5）如果一个政府破坏了这些目标，人民就有权利和责任改变或推翻它，以按上述原则重建政府。它们既是杰斐逊用来为北美独立战争进行辩护的理论依据，也是以后美国人民赖以建邦立国的原则和精神。
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我们之所以在这两个文献之外提到第三个文件，即约翰·温斯罗普1630年的布道词《基督教仁爱的典范》，是因为温斯罗普在该布道词中第一次明确提出了要在英属北美殖民建立一“山巅之城”的理想及其方案。“我们必须意识到我们将如山巅之城，全世界的目光都在注视着我们。”这个布道词发布于航行中的《阿尔贝拉号》移民船上，而这只船上的移民们当时正在温斯罗普的带领下，把马萨诸塞湾公司的特许状和该公司的总部一起，从英格兰转往新英格兰，这意味着其建立“山巅之城”的理想和方案，不能不具极强的现实性或实践性。由于建立“山巅之城”的理想本是源于《圣经》〔6〕，因此建立“山巅之城”的理想乃是一个千年梦想，这就赋予温斯罗普的理想和方案更为广泛和深远的意义，远远超出了马萨诸塞乃至新英格兰的范围。
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那么，什么是温斯罗普理想中的“山巅之城”？根据布道词《基督教仁爱的典范》，以及他在其他许多文章中的描述，它应当是一个充满了“正义和仁慈”而又处于由上帝所安排的“特定秩序”中的清教共同体，因为殖民地的各个“自由民”均是温斯罗普所说的“理想教会”，即按照《圣经》标准建立的（公理会）教会的成员，在这个共同体里个人和教会的关系有如人的身体，而“爱”是将人的身体连接在一起的“韧带”。这个清教共同体由清一色清教徒组成，一切大事由村民商议决定的“村镇”（town）是其中各自独立的基本单位，治理它们的则是温斯罗普所说的“理想政府”，这个政府建立在被统治者“为了相互安宁和幸福而达成的协议”，并“甘愿忍受法律约束和臣服于统治者之下”的基础上，而组成这个政府的则是“社会中最优秀的人”，即少数政治精英。但这个体制并非像有的人说的那样排斥“民主成分”，因为在温斯罗普看来“马萨诸塞湾的代表们就是政府中的民主成分”，因而其体制被温氏称为“混合贵族体制”。有人说他反对民主制，其实他反对的只是直接民主制，但并不反对代议民主制。在温斯罗普看来，这个社会本是一个有着贫富差别的世界，而人们之间地位的差别的存在本是合情合理的，因为“这一切都是上帝的安排”。可见，温氏的“混合贵族体制”与它的社会基础是一致的。〔7〕
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《五月花公约》包含着某些普遍价值和原则，但它在普利茅斯殖民地的具体实践却是导致了直接民主制。而按《独立宣言》所阐述的原则和精神制定的1787年《合众国宪法》，一开始就摈弃了“多数的暴政”而采纳了集总统制、联邦制和共和制于一体的国家制度，同时也引入了弗吉尼亚在1619年和马萨诸塞在1634—1636年确立的包含了两院制的代议制度。这样看来，温斯罗普在其“山巅之城”的构想中所设计的“混合贵族制”，正好是上述两个历史文件所采体制的一种过渡形态，我们不妨把它看做是对1787年美国国家体制的预言。就这一点而言，我们是否可以把新生的美利坚合众国，看做18世纪末在新大陆上建立的“山巅之城”呢？
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但有一点差异是必须指出的：温氏的“山巅之城”本是一个清教共同体，而新生的合众国却完全是建立在公民社会的基础之上的；在温氏的清教共同体内，“政府”和“教会”难分难解，而联邦宪法第一条修正案却明确规定：政教必须分立。
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〔1〕 1779年5月21日，马里兰给国会代表的训令就包含这样的含义。
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〔2〕 1775年6月发行大陆券时，其与西班牙银元的比值为1∶1，到4年半之后的1780年1月其比值已变为32.5∶1。〔美〕唐·帕尔伯格《通货膨胀的历史与分析》，中国发展出版社，1998年，第41页。
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〔3〕 丹尼尔·谢司（1747—1825），生于马萨诸塞，独立革命时期的领导人，曾参加邦克山战役和其他重要战役。1777年被授予上尉军衔。参加起义的有1500人，多是农民和独立战争时期的士兵，1788年谢司被判处死刑，赦免后移居纽约。
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〔4〕 J. R. Pole, Foundations of American Independence, 1763—1815, Indianapolis, 1972, p. 178.
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〔5〕 Richard S. Dunn and L. Yeandle, ed., The Journal of John Winthrop, 1630—1649. Harvard University Press, 1996.
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〔6〕 《圣经·马太福音》第五章上说：“You are the light of the world. A city built on a hill cannot be hidden.”
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〔7〕 参阅李翠云：《新英格兰的开拓者——约翰·温斯罗普研究》（博士论文），北京大学历史系，2006年。
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