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——《处方药使用者费用法》(1992);
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——《膳食补充剂健康教育法》(1994);
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——《食品药品监督管理局现代化法》(1997);
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——《生物恐怖活动法》(2002);
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——《医疗器械用户收费和现代化法》(2002);
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——《兽药用户收费法》(2003)。
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这些法律法规几乎涵盖了所有食品和药品领域,为食品安全制定了非常具体的标准和监管程序,而且目标受益者非常清晰:芸芸众生,尤其是其中的弱势群体——儿童和老人、农村人口和野生动物。
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在法规修正方面,美国政府也毫不吝惜投入。例如,2002年,为规范外国公司对美国的食品出口,美国国会专门通过了一部法案,而为了制定该法案的细则,美国国会一次性向FDA拨款5亿美元。发达国家食品监管做得好,离不开国家财政资金的支持,有了充裕的资金,食品监管部门才能对各种食品安全研究项目给予资助,才能建立起深入到每一个末端的食品安全监测体系。
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FDA也是美国食品管制组织架构的核心,其他几个部门是美国卫生部下属的疾病控制与防治中心(CDC)、美国农业部下属的食品安全检验署(FSIS)和动植物卫生检验署(APHIS)、美国环境保护署(EPA),以及美国商业部的国家海洋和大气管理局(NOAA)。
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这些部门的分工十分明确和细致:FDA负责保护消费者免受掺假、不安全和虚假标贴的食品的危害,管辖的食品范围是除FSIS管辖范围之外的所有食品。CDC负责所有食源性疾病的调查与防治。FSIS则负责确保肉、禽和蛋制品安全、卫生和正确标识。EPA的任务包括保护消费者免受农药带来的危害,改善有害生物管理的安全方式。如果任何食品或饲料中含有FDA不允许的食品添加剂或兽药残留,或含有EPA不允许的农药残留或农药残留限量超过规定的限量,法规都不允许其上市。而APHIS在美国食品安全网中的主要角色是监控、处理植物和动物中的有害生物和疾病。NOAA则负责监管鱼类和其他海产品。
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美国各级地方和州政府食品安全机构的职能范围是:监管其辖区内的所有食品与包装安全。在克林顿政府于1997年发起的“食品安全运动”中,美国卫生部(包括其下属机构FDA)、农业部和EPA又联合签署了一份备忘录,决定建立“食品传染病发生反应协调组”,以加强联邦、州和地方食品安全机构之间的协调和联络,这样就把食品安全的防护网编织得更加严丝合缝了。
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进步时代 供应链管理:从餐桌安全到食品安全
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罗斯福时期的做法演变到现代,便成了“供应链管理”,即“从农田到餐桌”的流程管理。这种一条龙安全管理强调的是从初级生产(包括动物保护和健康方面)和动物饲料生产,到最终向消费者销售食品,全程都要加以监管。
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事实上,自从20世纪90年代中后期以来,美国就围绕着“从农田到餐桌”的整个流程,开始重点抓可能通过日常饮食渠道危害健康的食源性疾病的预防,并取得了显著的成效。而在“9·11”之后,出于反恐的需要,美国对食品安全的重视程度更是空前提高,资金投入力度明显加大,人力资源的投入也大大增加。
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1.将“餐桌安全”视为国家安全。
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美国是非常重视劳动力资源的国家,而在诸多人力资源因素中,人的身心健康是非常重要的组成部分。正如诺贝尔经济学奖获得者西奥多·舒尔茨所指出的那样,健康与生产力有着密切联系,“毫无疑问,生命的延长以及‘制造’出较长生命的健康状况之改善,都肯定会提高生命的价值。此外,寿命的延长即意味着人们健康水平的提高,其收益就是一种追加的人力资本储量,并且应当能够在各个方面提高劳动者的生产力。”(15)而在影响人的寿命的诸多要素中,食品安全显得至关重要。从某种意义上说,食品安全关系到美国的人力资本,也关系到美国的发展安全。
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不仅如此,食品安全也关乎社会稳定。如果一个国家的民众不能吃上放心的食品、用上安全的药物,就会对社会失望,也会对政府有不满情绪,更会严重影响社会信任。在政府—企业—农民—消费者的关系链条中,信任是关键的一环。因食品安全而引起的公共安全危机使人们意识到,当公众对食品安全出现信任危机后,即使只是几个农场的鸡或猪出现问题,也可能会引起一系列的连锁反应,其产生的经济损失和社会危害不可估量。
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在意识到“餐桌安全”与国家安全有着紧密联系之后,美国投入了比以往更多的人力、物力和财力,以求加强食品安全,巩固公众对国家食品体系的信心。在政府的带动下,美国企业对食品安全的投资也有了大幅度的提高,它们同样需要强化消费者对其产品的信心。而美国民众显然也希望他们的食品是在安全的环境条件下生产出来的,为此,他们愿意付出更高的价钱。
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2.可以追根溯源的一条龙管理模式。
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公众的信心对一个国家的食品体系来说是一个重要因素,无论是国产食品还是进口食品。为了打造这份信心,加强“供应链管理”堪称重中之重。这种也被称作“从农田到餐桌”的流程管理,覆盖了从原料产地到加工厂、从物流到销售的全部过程,其核心的要求是:过程中的每个环节都应得到有效的监控,从而帮助监管者和消费者追根求源。
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这是一种一条龙安全管理,从初级生产和动物饲料生产,到最终向消费者销售食品,在食物供给链的每个组成部分都下足功夫。比如,屠宰场要保留动物的详细资料,并标定宰杀后的牲畜的来源,牲畜要盖上有关屠宰场的印记,畜肉上市都带一张“身份证”,标明其来源和去向。
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1996年美国颁布了《美国肉禽屠宰加工厂(场)食品安全管理新法规》,建立起加工控制系统与微生物检测规范、致病菌减少操作规范及卫生标准操作规范,预防食品中毒事件。新法规强调预防为主,实行生产全过程的监控。这是对美国使用了近百年之久的以感官检查加终端产品检测为手段的旧有食品安全管理体系的全面改革。
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顾客对安全食品日益增长的需要和零售商对供应商的要求促成了检测技术的升级,如果食品链中存在问题,24个小时内就能够投诉。(16)与此相关的便是食品召回制度。作为对食品安全监控的补充,在美国,食品外包装上都有一个编号,包含着产品的各种信息,比如原料来源地、生产厂家、出厂日期等,这就好比产品的身份证,一旦出现问题,就能很快找到厂家,甚至具体的加工责任人。法律规定,企业在发现产品存在缺陷时可以主动召回,或者在监管者发现问题时立刻“接受教诲”而召回;如有不从,则可能面临“吃不了兜着走”的命运。
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