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罗斯福反复讲要聪明地保护和聪明地管理,在讲到水库和运河的建设时明确强调必须遵循“训练有素的专家的意见”。在他看来,自然资源保护不能盲从和蛮干,必须依靠科学、由专家进行规划和领导。
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专家尊重专家。由于罗斯福本人就可谓海军问题专家、历史学家,也是作家,所以,他非常明白专业就是力量。就这一点而言,他与那些纯粹的官僚有本质区别。表现在环保问题上,罗斯福非常重视专家的作用,并且将环保专家吉福德·平肖视为左膀右臂。无独有偶,罗斯福的堂侄富兰克林·罗斯福也是位非常重视专家的人物,他在进入白宫之前就已经储备了大量的专家资源,并且在纽约州的改革中重用了很多专家或专家型的领导者。
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罗斯福与平肖都相信自然资源保护的原则在于可持续发展,他们支持由政府专家对自然资源实行系统管理,这些人受过专门培训,能促进环境实现最有效的公共使用。以西部开发为例,罗斯福通过求教专家了解到,解决西部发展最关键的干旱问题需要发展水利,为此,他请来了美国地质勘探局水文地理总工程师弗里德里克·纽厄尔和加利福尼亚水法专家乔治·马克斯韦尔,并在众议员弗朗西斯·纽兰兹的支持下共同推动了联邦水利灌溉计划。最终,不仅美国水利事业得以大发展,而且树立了爱护水资源就是爱国的理念,对美国人节水观念的形成起到了关键作用。值得一提的是,老罗斯福在专家帮助下提出的综合开发水资源的设想,成为了小罗斯福时期兴建田纳西河流域工程的蓝本。
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3.中央与地方通力协作。
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环境保护需要联邦政府与各州政府的协作、配合和相互补充。在罗斯福时期,联邦政府非常重视对自身和各州政府保护自然资源的经验教训的总结,也很注意分工合作,尤其是在土地开垦和水利灌溉方面,最终,不仅那些适合接受水利灌溉的干旱州得益,联邦政府的环境治理也得到了各州的大力支持。在这个过程中,中央和地方的关系也因为利益均沾、充分的沟通与积极的协作而得到强化,联邦政府的威信得以提升。
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中央的决心是地方的榜样。在环保问题上,罗斯福将政府的权力用到了极致(14):他通过他的部门秩序特别委员会来调查以前的土壤管理部门工作中存在的低效能问题;雇用特工来调查土地交易中存在的欺诈和政治腐败行为;越来越多的公共土地被他禁止出售;在他新创立的森林管理局更加严格的管理下,国有森林数量越来越多。由于联邦政府表现出保护环境、治理水土流失和污染的决心和意志,各州和地方政府也有了更大信心去贯彻和执行环保政策。尽管罗斯福的环保努力也遭到了相关利益集团和其在国会中一些代言人的反对,但在罗斯福时期,美国的环境保护成为进步时代最大的亮点之一,并且为后世的美国人留下了最宝贵的财富——青山绿水。没有一个州不因此受益。
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4.环保需要坚持必要的国有化。
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在自然资源所有制形式方面,罗斯福政府将大量土地收归国有,确立了“公共土地所有权”,明确宣布使用公共土地所有权必须有偿付费并实施部分公共土地所有权的租借制。在任期间,罗斯福收回了2.35亿英亩土地,占国土面积的10.15%,这在很大程度上遏制了土地投机和某些资源型产业对资源的进一步劫掠,从而使这些产业不得不珍视和保护已取得的资源,自觉地制止浪费。但这也得罪了某些既得利益者,罗斯福利用《森林保护法案(1891年)》保护了大约69万平方公里的林地,木材公司为此暴跳如雷,但罗斯福拒不退让,怒斥道:“我憎恨那些将树木砍伐殆尽的家伙。”(15)事实证明,领导者的坚决意志对于环境保护至关重要。
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进步时代 自然保护和历史保护“一个都不能少”
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自然环境保护可以说是一种典型的进步时代的改革运动。在专家的主持和推动下,政府得以摆脱政治和经济利益的纠缠,以推进公共福利为名,防止“特殊利益”对环境造成无法弥补的破坏。
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这项运动的目的不只是制止出于经济利益的对自然资源的滥用,更主要的是发展出一种负责任的、经过科学规划的对自然资源的应用。在这方面,平肖的思想得到了认可,即发展与资源保护可以并肩而行,伐木、煤矿开采和在公有土地上的放牧应该得到控制,但不应该被禁止。“资源保护同时也反映出进步时代对效率和控制的追求——就运动本身而言,是对自己本身的控制。”(16)像反垄断一样,罗斯福很成功地平衡了政策与商业利益的关系,给效率和效益以出口,重在控制。
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这一发展理念最终成就了美国的青山绿水,从某种意义上说,如果没有罗斯福当年的坚持和努力,现存的美国国家公园和自然保护区可能多半早已面目全非。
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罗斯福继任总统时,美国已建立了黄石、约塞米蒂、红杉、格兰特将军和圣雷尼尔五个国家公园,其中黄石公园的建立,恰恰得益于环保力量与商业利益的聚合。1872年,怀俄明州建立了美国第一个国家自然公园——黄石公园,其目的一方面是保护绚丽多姿的自然风景区,另一方面是满足北太平洋铁路公司的要求——该公司急需推动西部旅游业的发展。这为日后罗斯福的国家公园计划提供了一个思路,即将自然保护和商业利益有效地结合在一起,至少两者是不矛盾的,同时这等于是做了舆论上的铺垫,让人们意识到这样的自然保护是双赢的。
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为进一步科学地、稳妥地推进这方面的工作,1903年3月1日至14日,罗斯福邀请自然学家约翰·巴勒斯一起游览黄石国家公园,3月15日至18日,罗斯福又与被称作“国家公园之父”的约翰·缪尔在约塞米蒂国家公园进行了为期四天的考察,并坐在篝火旁彻夜长谈。缪尔1901年出版的《我们的国家公园》不仅唤醒了人们的“公园意识”和“绿色理念”,唤起了人们对保护自然环境的关注,也深刻地感染了罗斯福总统,使之成为国家公园的“保护神”。
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在罗斯福总统的敦促下,美国国会在其任期内通过法令增加了火山口湖、普拉特、风洞、萨利希尔、弗德台地五个国家公园,总面积达到27.3万英亩,用以保护自然景观、印第安人文化景观、矿泉和野生动物。在卸任十年后的1919年,罗斯福一直努力要建立大峡谷国家公园的愿望也得以实现。
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影响罗斯福的不只是巴勒斯和缪尔,还有著名的鸟类学家弗兰克·查普曼。同样是在1903年的这个3月,罗斯福采纳查普曼的建议,建立了佩利肯国家野生动物保护区,这既是美国也是世界历史上第一个国家野生动物保护区,在罗斯福任期内,美国共创立了51个这样的国家野生动物保护区。如今,美国已有超过500个野生动物保护区,这些保护区不仅保护了生态环境和野生动植物,而且成为美国生态环境教育的好去处,在此后的一百多年中不断强化着美国民众的资源与环境保护意识。
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尤其值得一提的是,罗斯福还把自然资源保护行动变成了全国性乃至国际性的事业。1908年5月,罗斯福在白宫亲自主持召开了美国第一次全国性的自然资源保护大会,应邀参加的有各州州长、参众两院代表、最高法院法官、联邦政府内阁成员,还有来自民间团体和学术界的代表。会议不仅加强了联邦与州在自然资源保护事业上的合作,而且在全国范围内形成了环境保护的强大声势。
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不仅如此,罗斯福还开创性地将加拿大、墨西哥等邻国发动起来,形成了一种国际合作的态势,1909年2月18日至23日,罗斯福在白宫外交厅主持召开了北美自然资源保护大会,并最终通过了《北美自然资源保护大会原则宣言》。这次大会在人类历史上第一次对我们的共同命运达成了共识:“要么一起上升,要么一起沉沦”。自然资源保护事关整个人类的生存、发展与繁荣,是国际和平的坚实基础。
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罗斯福还是历史保护的倡导者。在他主导下通过的《1906年文物法》(也称《古迹法》),不仅催生了18个国家纪念地,有力地遏制了对历史文物的倒卖和对古迹的破坏,也在一定程度上维护了美国的传统价值观。
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自然保护和历史保护被视为一枚硬币的两面,彼此紧密关联。在进步时代,美国人已经将自然和人文保护视为对传统价值观的保护。约翰·斯蒂文和阿尔伯特·柯布在1889年就曾表示:“既然民主精神是最先发展和最受标榜的精神,由美国殖民地时期之前的工匠——建筑师——完成的建筑工程所表现最多的方面就是美学。”(17)在镀金时代里,许多宝贵的建筑都被破坏,让美国人叹息的是,“传统是国家的遗产构成的一部分,今天大部分的美国建筑都失去了其传统风貌。舞台上的布景多半与演出者一同逝去了。我们之中的很多人并不知道我们的父辈平生所奋斗的传统和理念。”(18)而那些游历过欧洲的人更是感慨遗产在欧洲和美国被保护与破坏的巨大文化反差,以及所带来的文明的昌盛和凋零。
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就这样,对于自然环境和文化遗产的保护,在进步时代的美国人那里,自觉不自觉地上升为对文化传统和价值观的保护。而那些得以保留下来的珍贵文物和古迹,就像是一些会说话的老者,在和后人讲述着这个国家的追求与梦想、沧桑与奋争。
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爱国主义是这种保护的最显著的原动力。美国遗产保护的先行者安·坎宁汉和威廉·霍斯汀女士,都有着近乎宗教狂热的热情,这种爱国主义精神支撑着她们在没有政府支持的情况下仍坚持着保护运动。(19)事实上,这种保护的过程以及保护下来的文化遗产,本身就是一种很好的爱国主义教育。没有说教,而只是历史在说话,是文化在传播,是先贤在温暖着后人。
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美国人希望他们的建筑能够发挥最大限度的效用;同时,他们也意识到了文化传承、环境和土地在建筑中不可或缺的作用。美国人追求速度和革新;他们也追求留驻过去的记忆和永恒。(20)在文化和建筑保护中,美国人努力保持理想主义和现实主义平衡的追求表现得淋漓尽致。这同时也在委婉地告诫人们:一个破坏传统、轻视遗产保护的国家,将很难凝聚起民族精神来,也无法自信地向外传播文化和价值观。
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