1706310468
实行强大的联邦制 1867年建国时，麦克唐纳在表面上有现成可循的模式，即1852年的新西兰宪法或美国1787年的宪法，但是前者在自治市之上不设省级政府，加拿大无法借鉴。在制宪时，以麦克唐纳为首的联邦之父是追随美国的先例。可是，美国内战已明显暴露出各州拥有全权的巨大缺陷，因此在吸取美国制宪教训的基础上，他们实际上创造了一部崭新的宪法。它主要是借鉴美国联邦制的政体，但竭力避免美国实行州主权的缺陷，即实行强大的联邦中央议会立法主权的制度。然而，正如联邦建立后政治演化所显示的，加拿大实行联邦制联合本身就存在分裂的危险，几乎在自治领国家建立之初，即19世纪70年代早期，就兴起了挑战联邦议会立法主权的省权运动，几乎威胁国家的统一和巩固。
1706310469
1706310470
参与创建国家及起草宪法的有33位“联邦之父”，其中发挥较大作用的，除麦克唐纳外，还有查尔斯·塔珀、利奥纳德·蒂利（两人都不是律师而是地方政治家）、亚历山大·高尔特（商人、铁路巨头）、乔治-埃蒂安纳·卡蒂埃（专攻铁路法与民法的律师）、乔治·布朗（报人）等。在这些联邦之父中，真正具有管理和法律经验者极少，对于起草宪法这样严格而缜密的工作不能提供太大帮助。因此，“伟大的联邦之父”麦克唐纳付出最多，包括自治领临时宪法《英属北美法案》的蓝本“魁北克草案”在内，所有的宪法文件皆由他一人起草。实际上，他是自治领强大联邦制度的设计师。他曾告诉安大略省一位1837年起义时的老友高恩法官说：没有人帮助我，一切必须由自己做主，“由于我没有任何帮手，（魁北克）会议上无人具备任何制宪经验（高尔特在财政方面例外），宪法或好或坏都由我负责”。
1706310471
1706310472
1706310473
1706310474
1706310475
联邦之父
1706310476
1706310477
无论是1864年9月的夏洛特敦会议、10月的魁北克会议，还是1867年3月的伦敦会议，麦克唐纳一直都在强调“英属北美应是个能够自卫的伟大国家”。在魁北克会议上，他说：“从金钱观点看，英属北美不如澳大利亚，但是如果组成个联盟，我们的重要性很快就会显示出来。我们现在分散无力的防御地位，无疑是英国困窘的原因；如果不是加拿大虚弱，英国就有可能与法国一起承认（美国）南方邦联了。那样，我们必然不仅对英国变得重要，而且在外国尤其是美国眼里，也变得重要了。美国发现不能征服南方400万人，我们联合后的人口，也将达到那个数目。为了保证我们自己与后代的和平，必须使我们强大无比。”麦克唐纳的观点得到联邦之父们的支持，对于他们来说，使这个新国家强大，不仅为了避免被兼并，也有防止美国民主制度威胁的动机。因此，33位联邦之父刻意创建一个强大而集权的联邦中央政府，不仅反对完全引进美国的制度，麦克唐纳、乔治·布朗等坚定的联邦主义者甚至主张按照英国的制度实现立法联合，即按照英国早期兼并爱尔兰和苏格兰的方式，将整个英属北美殖民地立即统一在一个单一中央议会之下，而取消各省的立法议会，还主张永久保持与英国的关系。
1706310478
1706310479
在《环球报》上，乔治·布朗大力宣扬英国议会制度的优越性，抨击美国民主，特别是男子普选制。而麦克唐纳则“反复强调强大的中央政府以及保持英国制度与议会政府的两大主题”。在魁北克制宪会议的主旨演说中，他说：“英属北美的政体应当是英国政体的翻版和抄本，它的联邦制必须避免毁掉了美国经验的致命错误。英属北美各省在英王治下现存的责任政府的实践，已经规避了美国制度中绝大部分的失败之举，立法委员会的选举（只有两个殖民地采取美国国会制的唯一特征），只是一种善良的愿望，是对英国议会原则的误解，现在应当摈弃。至于基本的政治制度，只须做些许改动。”“作为英帝国的组成部分，各省当然不能自己认为具有独立与特别的主权，各省联合后的新宪法，不能有任何鼓励这类不合理的主张。联邦上院或下院只应实行地区平等，不能够实行各省平等；立法权的划分，除少数只为地方目的的权力应归地方外，所有权力都应当保留来加强中央政府。”按麦克唐纳的本意，新国家是“加拿大王国”，因英国害怕刺激美国，才打消他这个念头。且不说一些联邦之父，在魁北克制宪会议上主张强大的中央立法议会，反对美国的议会制度，甚至在各省立法议会辩论“魁北克草案”期间，不少人也支持麦克唐纳主张的立法合并。“如果我们准备实行英国的制度，我们为什么不也采用他们的模式？当苏格兰合并于英格兰时，地方议会就被取消了，爱尔兰也是如此。如果我们准备联合，就应是立法合并。一个政府、一个立法议会，是伟大的思想”。保留地方立法机构，除使开支增大外无任何好处，甚至会变成那些没有能够在渥太华捞到席位的人搞腐败的场所。
1706310480
1706310481
自治领制宪会议尊崇英国议会制度而仇视美国民主，是因为联邦之父全都来自信仰天主教的爱尔兰和法国，或信仰长老派新教的苏格兰。“如果实行美国法律，他们任何人都不可能成为政府头脑，因此，他们在1864—1867年一致反对被视为动乱根源的美国民主及其（代表的）典型的联邦制度”。乔治·布朗这位19世纪50年代激进沙砾派的改革家，就来自苏格兰，是坚定的苏格兰教会信徒，还娶了苏格兰一个出版商的千金为妻，而且经常回英国。麦克唐纳一家1822年才从苏格兰迁到金斯敦，仅40来年。其父曾经是帝国的下级军官，参加过镇压美国独立战争，后在1812年战争中升为中级军官。其他人也大都具有这样的英国背景。他们从传统大不列颠子民的立场出发，抨击美国分权的联邦制度，刻意打造与其对立的英国式君主立宪议会制度。在魁北克制宪会议上，麦克唐纳猛烈批评美国的联邦制：“与我们毗邻的共和各州，总是采取独立主权行动，新英格兰各州、纽约州以及南部各州，都不赞成共同利益，它们是彼此完全不同的13个主权州。（他们）制宪时所犯的主要错误，就是各州保留了所有主权，只把一小部分权力让与国会。我们要把这个程序翻过来，加强中央政府，只把为了地方目的可能需要的权力给予省立法议会……我们应该有一个强大而稳固的政府，依靠这样的政府，我们就能够制定出抵制民主的自由宪法，就能够以强有力的中央政府保护少数派（指富人）……没有过度伸张的中央权威，这种保障就可能遭到践踏。我们的宪法必须以英帝国议会的法案为基础。”
1706310482
1706310483
不过，麦克唐纳取消省立法权的目的并没有达到。虽然建立单一中央立法议会对于巩固统一很重要，但大多数代表很快认识到，这在政治上很难办到。构成这个新国家的各个省，原来是各不相属的单个殖民地，各自都有特殊的需要。所以他们反对立法合并，而主张联邦制的联合。主要是大西洋沿海各省和魁北克，特别是后者，在1841年合并后的加拿大联合省里，已感到权利受到严重侵害，害怕立法合并后会受到更大的侵害。他们同意联合的条件是，法裔加拿大人的特殊权利在新国家中要受到保护，要求享有地方立法的独立性，要能够管理自己的法语文化和教育，保留天主教信仰和法国民法。大西洋沿海4个省也有类似的要求，他们都没有建市政机构，取消立法议会，就没有地方政府了，利益将完全得不到保证。新斯科舍讨论批准“魁北克草案”时，就有人道出了这种与魁北克一样的担心：“如果下加拿大不同意立法联合，就应作出安排，以使他们掌管那些他们认为特殊的利益免受其他省干涉。我高兴的是，参加（制宪会议）的一些绅士，已经作出尊重魁北克权利的许多安排，在过去的年代里，这些权利曾被西加拿大人践踏。众所周知，长期以来，上加拿大都企图剥夺下加拿大所珍重的许多制度与权利——这一联合赖以实现的原则受到了破坏威胁。在联邦制的情况下，上加拿大人只要这样做，也会践踏大西洋各省的权益。”后来，乔治·布朗在制宪会议上说：“我们要么采取联邦制联合起来，要么就停止谈判……对我们只有一个选择，即联邦或什么也没有。”但魁北克会议最后还是否定了完整的立法合并，决定实行美国的政治联邦制。1867年《英属北美法案》的条款确定实行联邦体的君主立宪议会制，“以联邦方式联合成为自治领”。
1706310484
1706310485
同时，出席制宪会议的代表也讨论了美国联邦议会制的缺陷，特别是各州保留主要立法权。早在加拿大省的联邦运动期间，麦克唐纳就已注意到美国实行州主权所存在的严重问题。在1857年加拿大议会的一次会议上，他说：“美国一开始抱定的目标就是错误的，在宪法里宣布除宪法交给中央政府及国会的那些权力外，每一州本身是有主权的，与主权相关的所有权力，也都属于各州。”他特别批评了1787年费城制宪会议对小州的过分让步。加拿大的联邦之父们在魁北克会议上普遍认为，费城制宪会议把立法主权留给各州是美国制度失败的根源，是造成分裂和内战的祸根。1864年魁北克制宪会议时，虽然美国内战已近尾声，但提醒他们纠正美国的错误。“魁北克草案”强化联邦议会的立法主权而抑制省的立法权，以制止联邦制的天然分离倾向。麦克唐纳说：“英属北美的联合，虽然必须是联邦制的，同时也必须是联邦形式下尽可能高度集中的联合。”“将所有重大立法主题全部交给中央立法议会……以加强中央议会使联邦成为一个民族或一个政府，而不是在有限的、不足范围的内在权力上把我们联系在一起的5个民族或5个政府”。“我们起草宪法，要注意规避美国制度的错误与弱点，而他们主要的错误是，将没有委托给全国政府的所有权力都留给了各州。我们必须反其道而行之，建立强大的中央政府，所有没有特别授与各省的权力，都要归属中央政府。”新斯科舍的代表查尔斯·塔珀说得更明确，只要我们能够一致同意结成强大的联邦，除那些特别保留给地方政府的权力外，所有主权都归联邦中央所有，这样北美各省就能够规避美国的错误。“只要我们能够达到这个目标，即强大的中央政府，我们就将不仅仅是新斯科舍人、新不伦瑞克人或加拿大人，而是英国主权支配下的不列颠北美人”。
1706310486
1706310487
在魁北克制宪会议上，联邦之父们断然阻止了可能造成加强省权的任何企图。爱德华王子岛曾企图像美国费城制宪会议上的特拉华州，代表大西洋沿海4个省争权，建议大小省在参议院平等。对此，麦克唐纳认为美国各州在参议院平等是造成州主权的主要祸根，反对参议院实行省权平等，只主张实行地区平等。麦克唐纳提议将新的联邦国家划分为西加拿大、东加拿大和大西洋沿海3个地区，每个地区在参议院拥有人数相等的议员。他认为实行地区平等比各省平等更能够防止省权膨胀，尽管大西洋沿海各省认为不公平，最终仍为制宪会议所接受。对于“剩余权力”，爱德华王子岛代表也建议说：“地方立法议会应该拥有这次会议没有专门授予中央议会的所有立法权力。”这是美国的宪法理论。麦克唐纳断然拒绝，最终也“将特别列出归省政府之外的所有剩余权力，交给中央”。
1706310488
1706310489
就这样，加拿大自治领议会在成立之初，虽然采取了美国联邦制的政体，却吸收了英国议会制度的精髓，以中央议会至高无上的立法主权，克服联邦制可能带来的分权缺陷，即实行权力集中的联邦制。这是加拿大联邦议会制的特色，有别于实行州主权的美国的典型联邦制度，或二元联邦制。在美国，联邦与各州在立法上互不隶属，在自己的立法权内，各自都享有至高权威。在加拿大，联邦议会立法权至高无上，省立法权从属于联邦，是相对的。联邦政府任命的地方行政长官——副总督，有权将省立法法案提交联邦政府审议驳回。所以，加拿大尽管采用联邦的名称，本质上却是英国立宪君主制度下的英国式议会制。创立这种特色议会制的联邦之父被称为集权联邦主义者，又被称为初期联邦主义者。
1706310490
1706310491
每当英国议会要无条件授予任何一个殖民地政府权力时，殖民部文件常见对它的称谓的表达方式为“和平、福利与良好政府”；给加拿大联邦政府的称谓是“和平、秩序与良好政府”。这是殖民部历史上所知的最大授权：渥太华任命包括直至县法院法官在内的自治领国家各级法官，留给省级任命的是执法官（治安法官）的权力；任命所有各省行政首脑——省督；联邦内阁被授予以任何理由而不论违宪与否自由否决各省法律的否决权。在1868年6月一份著名备忘录中，麦克唐纳告诉各省，它们未来可望看到英国政府频繁使用对付殖民地的立法武器——否决权，渥太华也会更经常使用。因此，加拿大有历史学家说麦克唐纳将自治领政府视为主人，而把省政府当作仆从，或许期望以后将省降到新西兰的半自治市政府的地位。
1706310492
1706310493
1706310494
1706310495
1706310496
渥太华议会大厦
1706310497
1706310498
由于加拿大联邦之父刻意追求将英属北美政体作为英国政体的翻版，加拿大联邦制不同于美国，而且加拿大议会体制更近于英国而不同于美国。在加拿大，行政与立法机构之间的关系同美国体制正好相反，以权力融合取代权力制衡。内阁阁员都是立法议会（众议院）议员，并主宰下院，这同英国议会制一样。内阁确定政府政策的总路线，内阁讨论允许分歧，但集体责任制的原则非常坚定，一旦作出决定，每位成员必须支持，否则就辞去内阁职务；如果众议院否定了重大问题的法规，或投不信任票，政府总理和内阁必须集体辞职。此外，加拿大总理在立法、征税以及同外国签约方面比美国总统的权力大得多。总理和内阁作出决定时知道自己控制下院大多数，有把握获得通过，而美国总统就没有这样的幸运。正因为如此，加拿大的议会辩论没有美国国会辩论有意义。
1706310499
1706310500
加美两国议会制虽源头同出英国议会制，却差别巨大，原因是独立道路不同。美国通过两次革命彻底割断与英国的关系，抛弃君主立宪制，创立了总统共和制，虽吸收了英国代议制、两党制和责任内阁制，却加以彻底翻新，废弃了国王、贵族和下院这些最体现英国宪政传统的遗产。加拿大没有经过革命，是经过英国允许，由各个殖民地与英国政府和平协商而获得独立的（仅发生过失败的1837年起义）。加拿大联邦之父们对革命和民主充满敌意。在比较加美两国历史时，有学者常说美国独立战争既创造了美国，也创造了加拿大。恐怕不完全这样。美国独立战争时，英国为了防止革命波及加拿大，颁布《魁北克法案》安抚法裔加拿大人，他们没有跟随美国闹革命。可见独立战争对加拿大只起到稳定其作为英国殖民地地位的作用。第二次美国革命在巩固美国共和民主制的同时，倒是促使加拿大走上独立道路，并且从反面总结了美国联邦制的教训，创建了强调中央立法主权的集权联邦制的议会制国家。在19世纪七八十年代，正是这一制度保证了加拿大能够迅速扩张和统一；在合并西部领土过程中，中央立法主权得到了特别体现。
1706310501
1706310502
1706310503
1706310504
1706310505
1879年2月22日加拿大议会开幕大典
1706310506
1706310507
省权运动的挑战 尽管魁北克会议上加拿大联邦的缔造者刻意防止美国分权的影响，但这是非常困难的，或是不可能的。首先，两国地理和历史背景相同，都是由原来英国的各块殖民地联合而成。然而，最早参加创建加拿大自治领的4个殖民地均已独立存在2个世纪，到19世纪50年代，由于经济和交通的发展（连接加拿大省与大西洋沿海殖民地的铁路业已修建），早已形成统一的市场。尤其是上下加拿大，经济和政治联系更加密切，经过一个世纪的共同生活，已经形成国家意识。可是，作为殖民地，它们又天然存在分散性，且难以消除，特别是加拿大省（魁北克），由法国统治过1个半多世纪，依然保留了法国民法、天主教会以及法语文化，居民对英国制度很不适应。因此，同美国联邦一样，加拿大自治领联邦也有自然分离的倾向。这是不能防止美国消极影响的根本原因。
1706310508
1706310509
其次，由于加美两块领土紧紧相邻，在文化、语言或生活习惯方面存在相同之处，彼此之间也具有天然的吸引力。1837年起义领袖麦肯齐和帕皮诺两人都主张立法议会由选举产生，19世纪50年代建立责任政府时期改革派主张以美式参议院取代立法委员会，乃至魁北克制宪会议期间，爱德华王子岛提出参议院实行大小省平均要求，都明显看出美国对加拿大政治的强大影响。
1706310510
1706310511
正是在这样的背景下，加拿大自治领建立不久，自19世纪70年代起，即兴起了省权运动，要求澄清省与联邦两级政府在财政上权限的划分。领头的不是建立联邦时就有分倾向的东部小省，而是中央地区安大略省和魁北克省这样大而富裕的省份，人口最多的安大略省则成为省权运动的中心。作为联邦缔造者之一、在魁北克制宪会议上介绍省立法条款的奥利弗·默瓦特（Oliver Mowat，1820—1903年），转而成为“省权运动之父”。他当安大略省总理24年，从1872年起长期挑战联邦立法权至高无上的宪法理论。按麦克唐纳对《英属北美法案》第91款即“剩余立法权条款”的解释，联邦议会即使对各省的经济立法也享有至高无上的权威。可是，奥利弗·默瓦特却要求安大略省立法议会与自治领联邦议会在经济立法上具有同等的权力。
1706310512
1706310513
1706310514
1706310515
1706310516
奥利弗·默瓦特
1706310517