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即使这些国内问题很严重,但国际局势的不稳定仍笼罩在这些问题的上方。太多的政客和军人认为,与德国的战争是被中断了,而不是结束了,这种观点一直持续到凡尔赛和会结束后。对于被打败的德国来说,德皇的退位让它处于动乱之中,而1918年3月至7月的进攻失败让它感到震惊——尽管有些人意识到,正是那次耗尽力量的进攻使德国丧失了机会。在竞选活动中,劳合·乔治一直都像人们预料中的那样乐观,而且在公开场合也是如此。但在巴黎,情况就不一样了。停战日那天,克列孟梭的女儿央求父亲说出“你很快乐”。他回答说:“我说不出来,因为我不快乐。这一切都是徒劳。”[27]由于种种原因(例如丧失亲人和贫困),许多英国人都有同样的感受。
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寇松和史密斯希望劳合·乔治支持内阁审判德皇的决定,他们担心,如果他不这样做,将会对民意产生影响。尽管首相早先对民粹主义充满热情,但他知道处决威廉是不可能的。他也不再需要用这个承诺来打动选民。工党和其他政客希望获得赔款,而劳合·乔治和劳认为赔款将让德国崩溃。在凡尔赛宫,他们的明智观点不会占据上风。战后世界的现实情况很快便凸显出来。
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这次选举表明,旧的自由党已经失势,保守党和工党是主要的参与者。从政治的角度来说,战争在顽固的保守主义和理想化的社会主义(而不是革命化的社会主义,但少数激进分子除外)之间造成了新的两极分化。作为一个没有政党根基的首相,这使得劳合·乔治的地位变得更加特殊。在战争期间,工会在1914年之前的大动荡中得到加强,其成员从400万增加到了650万,形成了支持工党的基本盘。[28]爱尔兰已经发生了革命,更糟的还在后头。新政府并不缺少潜在的反对者。
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2月,新一届议会——其成员之所以当选,部分原因是满足了这些期望——召开会议。财政部的财务秘书斯坦利·鲍德温曾对约翰·梅纳德·凯恩斯说过一句著名的话,新议员都是“一些冷酷无情的人,他们在战争中似乎表现得很好”。[29]鲍德温是一名铁厂厂长,他的生意蓬勃发展,但在整个战争期间,他向慈善机构捐赠了相当多的钱,部分原因似乎是他为自己年龄太大无法参加战斗而感到沮丧(1914年,他47岁)。他并非冷酷无情之人,以至于6月,就在缔结和约之前,他匿名给《泰晤士报》写信,宣布他已将五分之一的财产(12万英镑)捐给财政部,用于缓解财政危机,并敦促像他一样的人也这么做。[30]这封信的标题是《富人施惠》(Richesse oblige)。他写道,“整个国家已经耗尽了资源。人们自然而然地感觉到……所有阶级都有被挥霍无度和物质主义浪潮淹没的危险。靠借钱生活太容易了,但是意识到你在这么做却是很困难的”。[31]他把他的举动称为“谢恩的奉献”,《泰晤士报》称他的信“写得很高尚”。在描述新的托利党议员时,他的密友J. C. C.戴维森使用了他的表述,说这些议员“有很大比例是冷酷无情之人,他们大多唯利是图”,而这些人“在我看来是寡廉鲜耻的”。奥斯丁·张伯伦称他的新同僚是“一群自私、自大的人”。[32]有260名新议员当选;许多人是商人,少数人是工会成员。然而,诺思克利夫——执着于他的反对布尔什维克主义的渐进计划——担心不仅在议会中,就连当权者中也有太多的托利党“老帮派”(使用了《每日邮报》喜欢的措辞)。
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二
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1919年1月10日,当劳合·乔治重组政府时,《泰晤士报》宣称,“他在这个国家的庞大拥趸将会感到深切的失望”,原因是他未能注入新鲜血液,该报认为这表明他“缺乏想象力,而且已经到了无可救药的地步”。[33]该报称朗被任命为海军大臣,“坦率地说,这令人费解”,并说新的财政大臣奥斯丁·张伯伦代表了“一种过时的传统”。该报声称,首相将丘吉尔派到陆军部,把他安置在“一个他蓄意激起了人们最大不信任的岗位上”。该报不愿对F. E.史密斯爵士升任议长发表评论。首相至少有过这样的想法:任命前印度国民大会党主席S. P.辛哈(S. P. Sinha)爵士担任印度事务次官,并授予贵族头衔。他是第一个在政府或上院任职的印度人。
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劳合·乔治强调说,不会按照旧的模式建立内阁政府,这让张伯伦和其他人非常恼火。有人认为,政府的主要人物将在凡尔赛宫参加和会,内阁政府将于1919年10月恢复。虽然汉基目睹了“博纳·劳力促张伯伦争取担任财政大臣”,而“劳合·乔治断然拒绝了”,但是12月16日,张伯伦还是成了财政大臣。[34]他最初拒绝张伯伦是因为他害怕报界会因为这个任命攻击他,事实上,报界确实这样做了。张伯伦也很不情愿。首先,劳合·乔治在1月9日向他提供财政大臣一职的信中说,由于重建工作的需要,“当财政部和其他部门之间出现分歧时……将会出现重大问题”,这些分歧不应由内阁处理,而应由张伯伦、劳合·乔治、劳(他仍是下院的领袖)和另一位大臣组成的委员会处理,这种唐突让他觉得自己被冒犯了。[35]其次,财政大臣通常住在唐宁街11号,有机会接近首相,但他却将无法得到这个机会,因为劳合·乔治希望劳住在唐宁街11号。
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第三,张伯伦了解到劳合·乔治正在考虑组建一个战时风格的小型内阁,而作为财政大臣的他将不会参与其中(这是前所未有的)。这是压垮他的最后一根稻草。劳合·乔治试图说些恭维话,声称在重建之际,像张伯伦这样的前财政大臣(他于1903~1905年在贝尔福政府担任财政大臣)正是政府需要的。在听说劳合·乔治已经考虑了这个名单(其中包括丘吉尔和沃辛顿-埃文斯),但根据金融家朋友们的建议而拒绝了这个名单时,张伯伦并没有被打动。他对首相说:“这个职位对我没有吸引力,对此你不会感到惊讶。你在最后一刻把它给了我,我认为这种做法非常唐突无礼,就像你把一根骨头扔给一条狗一样。我必须说,我并没有感到特别受宠若惊。”[36]他态度生硬,这又一次驳斥了史密斯的俏皮话,即“奥斯丁总是玩这个游戏,但总是输”。[37]劳合·乔治答应让他加入战时内阁,由此最终说服了他。
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丘吉尔希望回到海军部(劳合·乔治向他提供了海军部的职位,但后来又撤回了),同时希望负责空军,也就是他目前在陆军部负责的工作。寇松——劳合·乔治已经开始讨厌他了,但是,他的经验和在托利党的追随者使他成为联合政府中必不可少的人物——仍然是上院的领袖。贝尔福留在了外交部,费希尔留在了教育部,孟塔古继续担任印度事务大臣。肖特成为内政大臣,米尔纳接替朗成为殖民事务大臣。最具争议的是任命史密斯担任大法官,并授予伯肯海德勋爵的头衔,尽管他曾担任检察总长。国王认为史密斯庸俗、靠不住,对此非常生气,“国王陛下担心这个任命将会让法律界大吃一惊……不过,国王陛下只希望他的预测是错误的”,斯坦福德汉对劳合·乔治说道。[38]
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伯肯海德来自西北小镇(他的头衔便取自这个小镇)的一个中产阶级家庭,他在牛津大学和律师界有过辉煌的职业生涯。他在盾形纹章上使用“faber meae fortunae(史密斯是自己命运的建造师)”作为座右铭,这既印证了他的小聪明(国王对此存有戒心),也显示了他的华而不实和低级趣味(国王对此感到可悲)。丘吉尔是伯肯海德最亲密的朋友之一,由于伯肯海德在保守党中拥有相当多的支持者——丘吉尔称他们为“托利民主党人”——这可能对劳合·乔治有用,于是,丘吉尔力劝劳合·乔治任命伯肯海德。[39]然而,《晨间邮报》认为,“任命他为大法官简直就是开了一个非常过火的玩笑。这些事情有等级之分”。[40]对于这个任命,嗜酒的伯肯海德忍不住问道:“我是应该像勋爵那样酩酊大醉,还是应该像法官那样保持清醒?”[41]
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最重要的任命之一是让艾迪生担任地方政府事务大臣。这个任命在某种程度上是为了延续他在重建工作中的角色。但是,他也会监督用于政府福利房的国家资金的分配情况,以兑现劳合·乔治做出的建造适合“英雄”居住的房子的承诺。与劳合·乔治重掌政权时做出的其他承诺一样,这个承诺也将留给他的大臣们去实现,而他将把1919年上半年的大多数时间用于在凡尔赛宫装腔作势。
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每一项统计数据都显示住房出现了严重危机。在战争的最后两年,花园城市和城镇规划协会经常就这个问题请愿。1918年,英格兰和威尔士共有1103个地方当局告诉政府,他们需要为当地的工人阶级提供更多的住房,其中510个地方当局需要提供100多套住房。[42]政府估计目前需要61万间住房,停战后,政府即刻向上修正了这个数字。当一些士兵回到家中,发现由于卫生原因,他们的房屋已被宣告不能住人,并被告知需要立刻迁出时,这加剧了政府在政治上的尴尬。此外,住房短缺导致租金上涨,而且许多房东在租户们不知道的情况下出售房屋。
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早在1917年3月,政府就承认,为工薪阶层提供更好的住房“是战后必须解决的最紧迫问题”。[43]就在一年后,政府宣布将在缔结和约的第一年建造30万所房子。[44]1919年冬天,战时内阁对住房问题进行了广泛讨论,H. A. L.费希尔告诉内阁,在谢菲尔德有1.6万所贫民窟,但只计划建造500所新房。劳合·乔治得出结论,中央政府将不得不控制这个计划,因为依赖地方政府是“无用的”。[45]地方议会被责令在3个月内提交计划。
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4月7日,艾迪生向下院通报了最新情况。除了五年没有为工人阶级建造房子外——他估计这意味着有35万所房子没有建成——他还认为有37万所房子具有严重缺陷或者不适合人类居住。他认为,这样的条件是矿业社区发生动乱的主要原因。此外,在全国范围内,有300万人生活在超过两个人挤在一个房间里的拥挤环境中,其中仅伦敦就有75万人。
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他还提到了位于东部伦敦的肖尔迪奇区的一条街道,那里有168户家庭、总共733人住在129所房子里。在许多这样的街道上,有很多结核病患者,他们不仅与别人同住一间房,而且常常同睡一张床。艾迪生认为,治疗结核病的成本相当于建造大量的房屋,因此,不改善恶劣的生活条件将会让这个国家付出巨大的代价。但是,在建造其他房子,并把居民迁到那些房子之前,有权宣告原来的房子无法住人的1800个地方当局不愿意这样做。因为它往往需要宣告整个地区无法住人,而买下大片地区的费用让地方当局望而却步。
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艾迪生提出了各种各样的建议来解决这个问题。他提议说,地方当局将被迫进行清查,对于不适合居住的建筑物,业主将不会得到补偿,由此节省了公共资金。政府将向地方当局提供新的财政援助。自1月份以来,地方议会已申请启动700个建造项目,将把从战场上归来的士兵用作劳动力。艾迪生说,这些项目建成后将提供10万套住房,但是,这只占伦敦及其周边地区所需数量的大约七分之一。他还提议改善伦敦以外的交通系统,那样人们就可以更加便捷地住在离市中心更远的房子里了。
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政府制定了一项《土地收购法案》(Acquisition of Land Bill),旨在使人们能够更加容易地购买未被有缺陷的住房占用的建筑用地,而且艾迪生承诺将把租金固定在不会阻碍建造私人住宅的经济水平,这个说法遭到了托利党的些许怀疑。人们有一种感觉,那就是大臣们现在已经习惯于国家控制生活的所有领域,以至于他们还没有充分意识到,私营企业也许可以在缓解住房问题方面发挥作用。艾迪生重申他在1919年的目标是制造30亿块砖,并承诺在1920年将制造500万块。仅在1919年3月,他就代表政府下单购买3亿块砖,并声称复员部门已经接到命令,要求士兵尽快脱下军装,进入砖厂。(他说所有砖厂工人都是复员士兵,几位议员援引了选区的相反情况,由此对这个说法提出质疑。)
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人们担心,在住房需求量最大的地区会发生大规模收回房屋的情况,于是敦促政府修改1915年的《提高租金和抵押贷款利息法令》(Increase of Rents and Mortgage Interest Act),该法令在战争期间阻止了此类事件的发生。停战后,这些控制措施的解除成了问题所在。有些大臣仍然不愿意干涉房东的权利(即按照他们认为合适的方式处理或处置其财产的权利),但是,艾迪生认识到,在建造更多的房子前,这个难题是无法解决的,他承诺政府将延长《租金管制法令》(Restriction of Rent Acts)的期限,以缓解这个问题。3月初,政府屈从于这个无法避免的情况,颁布立法,将租金管制再延长一年。
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1919年6月,在根据《议会法案》建立卫生部后,艾迪生将管理卫生部——这个安排是恰当的,因为他是皇家外科医学院的研究员——同时将负责房屋建造。这是合乎逻辑的一个举措。早在19世纪中期,人们就把体面或“卫生的”住房与公共卫生联系起来。自19世纪70年代以来,清除贫民窟的立法就明确了这一点。但现在,新的部门将宣布,为了兑现首相的承诺,到1921年底,还需要50万套住房。1914年以前的建造速度是每年修建8万套,因此,需要付出巨大的努力来寻找劳动力。[46]更糟的是,砖头和木材严重短缺。
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结果就是,在接下来的两年里,只建成了21.3万所房子,这导致了联合政府在1922年垮台。考虑到住房危机的严重程度,政府担心布尔什维克主义在英国的发展,并担心那些心怀不满的人容易被左翼学说吸引,尤其值得注意的是,劳合·乔治对选举期间所做的承诺表现出了漫不经心。
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政府的另一个主要优先事项是恢复经济的正常化。金融管制开始放松。虽然英国在法律上从未脱离过金本位,但英格兰银行要求人们要“爱国”,不要用纸币兑换黄金。1919年,虽然战争结束了,但英国仍然没有恢复金本位制。不过,这将在1925年带来不幸的结果。英镑兑美元的汇率跌至1英镑兑3.5美元,从技术上讲,如果制造业能够利用这个优势,那么这本应给英国的出口带来好处。在战后经济繁荣(这种繁荣在1920年破灭)的初期,物价和工资都有所上涨。推动价格上涨的主要原因是政府实施了去年秋天的一些竞选承诺。虽然埃里克·戈德斯宣布了一项基础设施计划,以实现公路、铁路、码头和运河的现代化,但是,由于战时支出的结束,在停战后的两年里,政府的总体支出大幅下降了75%。为了巩固在更加现代化的未来必不可少的行业之一,政府还着手使电力供应行业合理化,并规范电网的电压。
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由于政府的工作量如此之大,现在不是继续审视劳合·乔治的做事方法的好时机。在竞选活动中,劳合·乔治曾信誓旦旦地承诺,要让这个国家适合英雄居住,并绞死德皇,但这一切已经开始困扰他。与鲍德温时期不同,劳合·乔治的很多同事都没有达到战前的标准,也就是公职人员的标准或接近公职人员的标准。由于劳合·乔治曾经涉嫌滥用授勋制度,这一点再次引起了人们的注意。5月28日,下院对一项动议进行了辩论,这项动议要求在以金钱交换荣誉方面保持透明。这项动议得到了所有人的支持,其中包括霍雷肖·博顿利。为了及时地让自己免于破产,博顿利筹集了3.4万英镑来参加大选。不久,他就主持了一场大规模的“胜利债券”骗局,利用公众的爱国主义精神,让他们拿出一大笔钱,他们原本以为这些钱将被投资于政府股票,但实际上却进了博顿利的口袋。三年后,他进了监狱。
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该动议的提出者、陆军准将亨利·佩奇·克罗夫特(Henry Page Croft)说,“‘政客’这个称呼已经成为全国各地的耻辱之一”。[47]国民党——由一群托利党人组成,克罗夫特是成员之一,他决定不加入联合政府——规定,只有英国臣民才能向该党的基金捐款,而且捐款人的姓名应能够查阅。但是,除了吸引资金外,授勋制度还被用来安抚和哄骗议员,破坏他们的独立性。它改变了政治和政党制度的性质,因此也改变了议会民主的性质,而英国在一定程度上是为了议会民主而战。
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令人尴尬的事实被写入了议会记录。克罗夫特说,上届议会的290名议员要么得到了头衔,要么得到了工作,要么得到了晋升。从劳合·乔治成为首相之日到1919年4月29日,共有155人获得世袭爵位,其中154人来自平民。一人来自战斗部队。在这154人中,有许多是议员或贵族,其他人是选区主席或支持者,这个制度的受益者是与至少14家全国性或地方性报纸和一家通讯社有联系的人。百分之百的子爵爵位获得者是新闻从业人员,在获得从男爵爵位的人中,有20%的人是新闻从业人员。正如克罗夫特所说的那样,在那些献出生命的人和那些只说不做的人之间,差别是显而易见的。
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在回应去年的上院辩论时,克罗夫特对“爵位获得者的品格”进行了毫不留情地批判。他说:
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