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1920年9月5日奥辛斯基在《真理报》上发表文章，认为农业下降的原因是粮食政策，他提出一个后来在俄共十大上被看作是新经济政策的理论根据的一个很重要的原理：农民经济只有在公开的自由市场的基础上才能活下去。
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1920年12月在全俄苏维埃第八次代表大会上，孟什维克和社会革命党人的代表表达了农民的要求，建议在缴纳了严格规定的国家赋税之后，农民的所有剩余可以按相应的价格进行自愿的商品交换。
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因为对波战争需要巩固后方，搞好同农民的关系，1920年夏秋在斯摩棱斯克实行了特殊的“小新经济政策”。农民在6月已经知道要缴纳多少粮食和土豆，并且保证此外不再征收任何东西。所以这里的“粮食运动”在9月1日开始，在10月1日就结束了，一个月就完成了任务，而其他地区几乎要拖一整年的时间。实行“小新经济政策”的另一个原因是在地方苏维埃有许多孟什维克，当时的粮食委员是孟什维克М.П.雅库波维奇。他们对省的管理有很大的影响，所以也在粮食政策上得到了反映。9月契卡向列宁汇报说，在斯摩棱斯克省“最近农民对苏维埃政权的态度明显好转，原因是粮食政策的改变”。[25]
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这时列宁的态度还没有改变。1920年9月他在回答共青团第三次代表大会代表的问题时说，“要使每个农民家庭，连一普特余粮都不剩”，要把全部余粮交给工人国家，“只有做到这一点，国家才会恢复工业，也才会向农民提供工业品”。[26]
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1921年1月，粮食和运输问题突然紧张起来，农民起义运动发展，并且得到复员军人的支持。某些部队的情绪也令人担心。在这种情况下，党的领导决定改变方针。
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1921年2月8日列宁给中央政治局会议写了《农民问题提纲初稿》，建议用粮食税代替粮食征收制：
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1.满足非党农民关于用粮食税代替余粮收集制（即收走余粮）的愿望。
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2.减低粮食税额，使其低于去年征粮数。
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3.同意根据农民积极性的高低来调节粮食税的原则，即农民积极性愈高，税率愈低。
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4.如果农民能迅速缴足粮食税，应扩大他们将纳税后的余粮投入地方经济流转的自由。[27]
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俄共第十次代表大会和向新经济政策过渡
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1921年3月8日在喀琅施塔得暴动的高潮中俄共（布）第十次代表大会开幕。
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这时候国内经济崩溃，供应短缺，粮食定量削减，实际工资下降，这种情况引起广大居民的不满，示威游行、罢工、骚乱甚至暴动震撼了整个年轻的苏维埃共和国。尤其致命的是工人阶级人数锐减，大工业工人数1917年为242.88万，1920～1921年为118.86万，即减少了一半以上。人数减少的工人阶级再同人数众多的农民对抗是致命的，必须谋求妥协。列宁形容当时的处境是“在战争结束的时候，俄国就像是一个被打得半死的人”。[28]
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俄共第十次代表大会起初预定在1921年2月6日召开，后推迟到3月6日，最后在3月8日召开。如果在2月初召开，及时宣布废除粮食征收制，喀琅施塔得暴动是有可能防止的。
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3月8日大会开幕。大会派遣了300名代表参加平定喀琅施塔得暴动。列宁评论说，这“要比邓尼金、尤登尼奇和高尔察克合起来还要危险，因为在我国，无产阶级占少数，农民已经破产，此外，我们的军队复原提供了数量惊人的暴乱分子”。[29]
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令人不解的是大会并没有立即讨论改变粮食征收制度问题，先讨论了中央政治报告和组织报告，党史委员会的工作报告，政治教育总委员会的工作报告，民族问题报告，党的建设的报告，工会问题的报告，等等。3月15日大会选举了中央委员会，在这以后才讨论“用实物税取代粮食征收制”的报告。会议主持人提议，用一个上午时间完成这项议程。
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列宁作了关于以实物税代替粮食征收制的主报告，瞿鲁巴作了副报告。
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列宁在报告中指出，以实物税取代粮食征收制的问题，“首先而且主要是一个政治问题，因为这个问题的本质在于工人阶级如何对待农民”。俄国革命只有具备两个条件才能获得彻底胜利，一个是得到先进国家社会主义革命的支援，另一个是同占人口多数的农民达成妥协。而在其他国家革命到来之前，只有同农民妥协，才能拯救俄国的社会主义革命。列宁承认农民对目前建立的关系是不满意的，并且“这种不满意是合理的”，应当对他们说：“是的，这种状况再也不能继续下去了。”解决的办法就是以实物税取代粮食征收制，给予农民一定的流转自由，允许在地方经济流转范围内实行交换。但是这时候列宁对“贸易自由”极为担心，他继续坚持这样一个观点：“贸易自由就是倒退到资本主义。”[30]所以在此后半年左右的时间里，所谓周转、交换，实际上仅限于在一定的地方范围内的实物交换，而不是本来意义上的商业买卖。
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事先登记了11人在讨论这一问题时发言。为节约时间，限定6人，所以讨论是非常不充分的，有关粮食税的许多问题并没有涉及。发言者都表示支持实行粮食税，但对“周转自由”，即放弃粮食贸易的国家垄断的恰当性，提出疑问。有两个担心：首先是担心农户收入分化加强，另一个是不相信在新的条件下居民粮食供应方面不会出现新的困难。发言者都赞同用粮食税取代粮食征收制，但有人主张不放弃强制和垄断，主张把粮食税的实施时间推迟到下一经济年度。
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粮食人民委员瞿鲁巴为强制辩护，认为不动用强制就不可能得到粮食。副粮食人民委员弗鲁姆金同意必须改变粮食政策，但主张保持垄断，不过要改变实施垄断的方法。同农民的交换只能由国家或者国家委托的机构来做。但他认为，垄断并不是共产主义的特征，实施垄断措施是出于特殊的经济条件。[31]
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