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大会用了不到半天的时间，结束了实行粮食税问题的讨论。提供表决的有两个草案，一个是列宁代表中央提出的草案，一个是弗鲁姆金的草案。弗鲁姆金说：不同点在于他的草案中的第6条，这条说的“不是流转，而是出售给国家以交换个人消费用品和经营用品”。[35]
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大会通过列宁提出的“关于以实物税代替粮食征收制”的决议，其中第一条写道：“为了保证农民在比较自由地支配自己的经济资源的基础上正常地和安心地进行经营，为了巩固农民经济和提高其生产率，以及为了确切地规定农民所应担负的国家义务，应当以实物税代替粮食征收制这种国家收购粮食、原料和饲料的方法。”
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决议规定税额应当比粮食征收制所征收的少，并且在播种之前通知农户。起初预定根据农户的收获量、人口和牲口数量，从农户产品中按百分比扣除或按份额扣除。但这种做法不利于刺激每俄亩单位产量的提高。一个月以后，人民委员会的法令作了另一种表述：税额根据适合耕种的土地面积确定。扩大耕种面积的勤劳的业主将得到优惠。“在纳税后剩余的一切粮食、原料和饲料，农民可以自己全权处理，可以用来改善和加强自己的经济，也可以用来提高个人的消费，用来交换工业品、手工业品和农产品。允许在地方经济流通范围内实行交换。”[36]由于形势紧迫，列宁提出：“我们必须今天晚上就把通过的决定用无线电向世界宣告。”[37]
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两个月后，5月26～28日召开了俄共第十次代表会议，专门讨论新经济政策问题。列宁在报告中同意奥新斯基的提法，强调新经济政策是“认真的长期的”政策。列宁指出，工农之间不仅要建立政治联盟，还要建立“经济上的联盟”。在实行粮食征收制的情况下，小农户没有正常的经济基础，许多年都死气沉沉，不能存在和发展，因为他们对发展农业不感兴趣，结果是我们失去了经济基础。现在的任务不是去研究笼统的提纲和纲领，而是研究实际的试验，研究好的和更好的例子。[38]
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代表会议认定新经济政策是长期的政策，其基本手段是商品交换或产品交换。要把商品交换集中到合作社手里，但绝不排挤正常的自由贸易。会议还大致确定了新经济政策在工业领域的某些方向，其中表示支持中小企业（私人的和合作社的），允许把国营企业租赁给私人、合作社、劳动组合和公司；赋予地方经济机关自行决定租赁关系的具体问题；还修改了大工业的计划，加强日用品和农民用品的生产；扩大每一个大企业在支配资金和物质资源中的自主性和首创性。
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会议赞同关于贯彻新经济政策原则的“劳动国防委员会的指令”草案。[39]不久，此委托书以人民委员会的名义发给地方。它要求采取措施发展国家和合作社的商品交换，并且不要限制地方流转的范围，在可能的地方转向货币交换形式。
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在这次会议上开始正式使用“新经济政策”这个概念。代表会议决议写道：“当前的基本政治任务是使党和苏维埃的全体工作人员充分领会和确切执行新经济政策。”[40]
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1921年6月11日彼得·波格丹诺夫以最高国民经济委员会名义提出的关于新经济政策的提纲是新经济政策的纲领性基础，它提出恢复市场、货币机制，改变工业的管理方针。建议取消无偿劳动，提高工资，把对工人的供应同劳动生产率，而不是同企业的工人人数挂钩。使经济政策的整个基础立足于经济核算之上，同时给予企业一定的自主权。对中小手工业企业实行非国有化，发展合作社，把企业交付租赁，等等。6月16日，政治局会议基本上通过此提纲。
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这样，向新经济政策过渡的纲领在内容上和具体化上都得到了丰富。
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一个大国的崛起与崩溃：苏联历史专题研究（1917～1991） [
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一个大国的崛起与崩溃：苏联历史专题研究（1917～1991） 二 新经济政策的实施
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粮食税的初步措施
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粮食税的实施首先要取信于民，让广大农民相信这一措施的真实性和长期性。
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俄共十大后不久，3月23日全俄中央执行委员会发布《告农民书》说，“今后……粮食征收制废除，代替它的是对农产品的实物税。实物税会少于粮食征收制的数额。它应当在春播之前规定下来……粮食税的征收不应当实行连环保，就是说，应当落到单个的农户头上，使勤劳的业主不必为同村的懒汉交税。农民完税后剩下的东西完全由他自己支配……他可以用它们通过合作社和在地方市场集市上交换所需要的产品。”[41]
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3月21日全俄中央执行委员会通过《关于以实物税代替余粮、原料征收制的决定》，为执行这一决定，人民委员会于29日颁布《关于1921～1922年实物税额的决定》和《关于在已完成征收余粮任务的各省实行粮食、饲料、马铃薯和干草自由交换的法令》。自4月21日起，人民委员会还陆续通过确定粮食、马铃薯、油料和其他农产品的实物税额的多项决定，把俄共十大的决定法律化并予以具体贯彻。
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根据新的规定，1921～1922年粮食税额不超过2.4亿普特，撤销原来按照粮食征收制征收4.23亿普特的指标的法令。1.6亿普特的缺额将通过商品交换取得。
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粮食税的实施标志着新经济政策的开始。新经济政策客观上要求放弃许多已经习惯但过时的观念，如对农民（小生产）的态度，对商业、金融和货币的看法，但是实际上有许多问题包括具体政策、配套措施、理论观点以及人的观念并没有解决。
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起初，农民没有表现出向当局缴纳粮食税的愿望，他们不相信不会再征收补充税额的保证，因此征收头一批粮食税不比实行粮食征收制时征收粮食轻松。1921年5月下旬列宁在俄共第十次代表会议上表示：“粮食税的征收一方面要完成得彻底，另一方面时间又要尽可能短。”为了使支配余粮的自由真正像自由，必须迅速征税，使征税人不致长时间地同农民纠缠。为此还免不了要采取强制手段。[42]
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为征收粮食税动员了1100名共产党人下乡，但力量仍然不够。1921年7月9日政治局认为必须派遣尽量多的党员实施粮食运动，甚至不惜为此关闭某些机关和一些人民委员部。组织局决定，派遣了24名全俄中央执行委员会委员直接参加征收粮食税的工作。各地组织也派大量的干部从事这一工作。
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农民对征税进行了反抗。在乌克兰隐瞒征税土地达40%～50%，其他地区也隐瞒土地和牲口数。当局发现有隐瞒情节就增加税额，如果找不到隐瞒耕地的所有者，就把税额摊到富裕农民身上，而土地收归村有。到1922年1月在44个省份共发现300万俄亩隐瞒的土地。此类行为被看作是富农和反苏分子的反抗，目的是破坏恢复工作，以打击苏维埃国家。这就是说，拒交粮食税不是看作经济犯罪或者一般刑事罪，而是政治罪，是反革命行为。
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“背口袋的人”继续被看作敌人，虽然在多年食品不足、闹饥荒的情况下，“背口袋”是群众自我保障的一种办法。据《真理报》报道，到1921年8月初“背口袋的人”从农村运往城市的粮食多于国家收购的。
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1921年9月全俄仅收到3150万普特粮食。只有两个省完成任务，10个省完成60%，10个省完成35%～60%。下年度的播种任务没有完成。1921年谷物播种面积为7980万俄亩，而1922年为6620万俄亩。不过，1921/22年度征收了23300万普特粮食，1922/23年度为36100万，最终消除了1921年的饥荒后果。农民相信了税收的稳定性。
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1922年3月17日全俄中央执行委员会和人民委员会通过关于1922～1923经济年度实行统一实物税的法令（按照统一的重量单位——普特小麦或者燕麦）。这刺激了粮食生产，但商品货币关系的发展越来越同实物税的形式发生矛盾。俄共第十三次代表会议决定征收统一的农业货币税。从这时起农民可以较为灵活地安排自己的生产，包括减少谷物的生产，通过经济作物的生产来缴纳赋税。
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在国家缺乏商品的情况下允许买卖剩余粮食促使国家采取如下措施：开放小私人企业和非国有化的私人商业和工业企业。留在国家手中的企业不得不从平均主义的政策转向按劳动支付报酬。
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