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“背口袋的人”在竞争中战胜了粮食人民委员部和合作社，他们采购的粮食比后者多。但他们不能解决整个粮食问题。所以1921年秋决定转向同农民进行市场商品交换，1922年开始了这种转变。这时候市场上出现了托拉斯、辛迪加、银行、大中型商店，还有千百万小商人。仅在1922年下半年领得经商许可证的就有8.53万摊贩、1.91万各种小铺的所有者、9.31万小店主，结果商业点迅速增加。
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在商业发展中国营成分起决定性的作用，其1925/26年上半年的商品流转量比1921/22年下半年增长24.6倍，而私人商业仅1.8倍。商业的社会结构也发生相应变化。1922年下半年私商（主要是原“背口袋的人”）的成分几乎占商品流转的73%，国营商业约占18%，合作社占9.5%。三年半以后，商业中私人成分的比重降为25%，国营上升为57%，合作社为18%。私商主要把资本用于零售商业，国营企业主要是批发，而合作社则两者兼有。
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困难很多，货币系统的健全化进展缓慢，到处可以感觉到周转金的缺乏，而信贷系统刚刚开始形成。商业的分支机构特别薄弱，特别是在农村。在城乡贸易中存在大规模破坏商业交换规则的“剪刀差”。
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1922年秋出现工业品销售危机。农产品的价格下降，工业托拉斯为追逐利润继续提高价格，造成销售的严重困难。农产品和工业品价格的走向截然不同，形成托洛茨基所说的“剪刀差”，结果引发了1923年9～10月的“销售危机”，不得不通过行政程序把工业品的批发零售价格压低到接近战前的水平，同时提高农产品的采购价，以消除“剪刀差”。
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在批发商业中，国营商业和合作社占据优势地位。托拉斯联合起来的国营工业是市场工业品的主要供应者。1922年为组织工业品的销售和生产企业的原料供应，开始建立由各托拉斯联合起来的辛迪加，以协调各托拉斯的商业和供应工作。股份公司在批发商业中占有一定的地位。建立股份公司的最初目的是吸收本国和外国私人资本。同时也建立纯粹的国营股份公司。1924年10月1日已经有82个股份公司在活动，27个公司在筹备。开展业务的股份公司有固定资本1.18亿卢布，其中国营组织占86.2%，合作社和社会组织占1.9%，私人资本占11.9%。
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辛迪加、托拉斯和股份公司执行了第一道的大批发职能，但是由于缺乏广泛的仓库分支网，它们无法把商品送到各地零售网点，尤其是农村。执行这一职能的下一个环节是消费合作社，它们的批发流转额1922/23年度为3.47亿切尔文，1925/26年达30.9亿切尔文。但合作社的工作存在严重缺点，不能很快适应市场条件，因而削弱了与地方市场的联系。
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正因为国营和合作社的商业机构运行不灵活，私商占据了工业品销售的大量阵地。一种形式是经纪业务，私商无须具备大量自有资金，只转卖国营企业的产品，而国营商业组织也需要私人经纪人向各地销售产品并采购原料。最高国民经济委员会的工业组织和商业组织的流转额中，1922年1～4月私人成分占22.7%，5～8月占35.8%。有的部门，如食盐辛迪加甚至占47.3%。它们往往获得交易额的10%～15%的利润。
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政府对私人资本采取的是排挤的方针。1923年1月2日，人民委员会法令规定，各国营组织之间的交易禁止私人经纪人参加。排挤措施包括减少或停止对私人的贷款，规定批发商营业执照税的高税率，采用所得财产税累进制，等等。在3年内批发商业中的私营商业减少了一半左右。
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与批发商业不同，在零售商业中，私商的零售网点占绝对的优势。1922年下半年发给私人的商业营业执照共54.71万张，其中肩贩商业占25.9%，售货摊棚占52.8%，商店只占21.3%。国营商业有0.93万个零售商业企业，合作社商业有2.26万个零售商业企业，它们在商店和小铺中占优势。私营商业在整个零售商品流转额中占主要地位，1922/23年度它在全国零售商品流转总额中比重为75.3%。[64]
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私营商业网点主要设在农村，它们为城乡交流和满足广大农民的需求作出了重大贡献。当时商业网点的恢复主要是在城市，农村的网点恢复得十分缓慢。1925/26年度农村平均每1000多居民只有一个零售商业企业，而1912年每550人就有一个。这样私营商业就大量往农村转移，填补这方面的空缺。1923/24年度私人商业在农村有8.27万个固定零售企业，占城乡全部私营零售企业的25.5%，到恢复时期末，农村私营零售企业数增加了将近一倍，达15.58万。1925/26年度，在私营零售企业总量中农村网点占36.7%。[65]
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到1926年，零售商品流转额才接近1913年的水平。
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与批发商业一样，在零售商业中苏维埃政权也竭力排挤私营商业。经过几年的努力，在全部零售商业流转额中公有经济成分所占比重由1922/23年度的24.7%上升到1926年的59.3%，而私营商业则从75.3%下降到40.7%。
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实际上，当时的迫切问题不是排挤农村中的私商，而是在农村继续发展为广大农村居民服务的零售商业网点。1926年在全国居民总数中农村居民占82%，而1925/26年度零售商品流转总额中农村只占25.8%。这就说明，这时候农村需要的是发展国营、合作社和私营的零售网点，发挥各方面的力量和积极性来满足农村居民的需求。
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财政金融改革的成就
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1920年市场关系几等于零。货币体系经不起纸币的超大量发行，同市场、批发市场、零售商店以及大量的小店铺一起崩溃。合作社处于休克状态。银行和信贷系统不再发挥职能。食品的定量配给制度不足以保证起码的生活。
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实行新经济政策之初，布尔什维克仍然坚持消灭货币的方针，企图以实物交换防止使用货币的买卖交易。苏维埃纸币继续起着弥补财政赤字的作用。从十月革命到1921年3月，苏维埃政府发行了纸币2327586.7百万卢布。1921年下半年和1922年全年发行新版纸币1999117289百万卢布。直到1921年下半年实物交换失败，不得不用商品买卖来取代“商品交换”，这才开始设法考虑运用商品货币关系来进行社会主义建设。这样就把消灭财政赤字，实行币制改革问题提上日程。
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1921年10月4日全俄中央执行委员会颁布法令称：为了促进工业、农业和商业的发展，为了使货币周转集中起来并贯彻其他旨在建立正确的货币流通的措施，决定成立国家银行。[66]11月16日俄联邦国家银行成立。国家银行的任务是促进信贷和其他银行业务，发展工业、农业和商业周转，还有集中货币周转以及实施其他旨在建立正常的货币流转的措施。
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为了缩减国家的实际开支，1922年间政府削减了各人民委员部以及其他机关一半以上的开支，几乎削减了9/10的武装力量（同1920年相比）。最高国民经济委员会紧急集中工业于技术装备最好的企业，把技术装备不良的企业和小企业租让出去或者出租。同外国企业主和公司签订了第一批租让合同。1922年底实行经济核算的国营工业托拉斯已经上缴国家纯利润21274万金卢布。
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通过一系列严厉措施预算赤字逐季减少：1922年7～9月收入为14200万金卢布，而开支为26200万，10～12月收入为17800万，开支为20900万，1923年1～3月收入为23600万，开支为24300万。[67]然而，这并没有解决苏维埃纸币的稳定问题，因为商品和服务的价格继续上涨。
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为取消数量巨大的纸币，1921年11月3日根据人民委员会指令决定发行新版货币。指令称，由于实行新经济政策有必要改组货币流通体系，为居民和工商业周转提供较为正常的经济核算基础和简化货币计算。为此宣布发行1922年版的货币，1个新卢布等于1万旧卢布，新旧卢布同时流通。此外，人民委员会决定严格限制1922年按黄金计算的纸币数量。这些措施，保证了卢布汇率的逐步改善。1921年12月28日全俄苏维埃第九次代表大会通过关于经济工作的指令，指示财政人民委员部“全力以赴尽快减少并进而停止发行纸币，恢复以金本位为基础的正常的货币流通。应当坚持不懈、毫不因循拖拉地以税收代替纸币发行。”[68]
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币制改革的基本做法是，一方面继续保留由财政人民委员部发行的苏维埃纸币，同时由国家银行发行价值10卢布的银行券切尔文。运行一段时间后，再由财政人民委员部发行小于10卢布的国库券，包括银币和铜币，最后停止苏维埃纸币的流通。实行两种币制并存的办法，是为了用大量发行不断贬值的苏维埃纸币去弥补财政赤字，同时保持同黄金挂钩的切尔文的稳定，逐步用切尔文取代苏维埃纸币。
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1922年10月11日人民委员会决定授权国家银行发行银行券，即切尔文，用黄金和外汇保证，法定1切尔文兑换7.742克黄金。可以用切尔文按照稳定的汇率自由兑换美元、英镑以及其他外币。1922年11月27日开始发行。在一年半时间里切尔文同苏维埃纸币并存。
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1923年1月9日财政人民委员部的工作报告中指出：银行券（切尔文）“……在交易所的开价几乎同英国的英镑处于同样的水平……它很快就会在国家的经济中占重大的地位，其基本任务是促进经济的发展。因此政府坚决决定无论如何不能把银行券用于预算目的，用来弥补预算赤字”。[69]
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1923年2月15日财政人民委员部部务委员会确定并通过人民委员会实施关于外汇业务的法令，除在国外的企业，禁止以外汇支付，同时禁止以沙皇时期铸造的金币支付。这些措施是防止影响银行券（切尔文）的信誉。
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1923年2月1日国家银行发行193万切尔文（1930万金卢布），以信贷的形式供托拉斯和辛迪加恢复国营工业的固定资本和周转资本之用。国营工业利用新货币按照金卢布来计算价格以及其他生产因素。为了把切尔文推广到国内商品周转中，财政人民委员部责成国家银行确定切尔文对苏维埃纸币的牌价，每日公布。但国家银行不进行苏维埃纸币兑换切尔文的业务，以保持两种货币同时并存。银行也不进行切尔文兑换黄金的业务，虽然切尔文上面标有含金量。
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