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转入新经济政策以后，在不得不任用旧的经济管理干部的同时，党中央部署以提拔党员领导干部的方法，来改造干部队伍的政治社会结构。在1920年8月战争基本结束时召开的俄共（布）第九次代表大会决议中，提出了合理分配全体党员，提拔党员干部到重要领导岗位的任务：“由于转移到经济任务，目前在我们党的面前提出了特殊的组织任务。……全党的组织任务就是把党的队伍中的全部60万党员分配到各个党的工作岗位上去。必须在对党员进行确切登记的基础上，力求做到更有计划地分配党的力量，使越来越多的党员能够从比较不重要的、范围比较小的工作被提拔担任比较重要的、范围比较大的工作。”[47]1921年5月，俄共（布）召开第十次全国代表大会，会议通过的“俄共（布）中央委员会的工作计划”更明确地提出了提拔新的党员干部担任重要领导职务的任务：在新的复杂条件下，“党和苏维埃工作的基本任务要求把主要注意力集中在合理分配党的力量方面，而这一工作首先应当同提拔新的工作人员，把他们从责任较轻的工作岗位调到责任较重的工作岗位上去的工作紧密地结合起来。”[48]根据中央的部署，1920年代，大量的新官员被任命。以中央组织分配部任命的官员数额为例，1922年4月至1923年4月间任命1035人，1923年4月至1924年5月为6088人，1924年5月至1925年12月为12227人。[49]1925～1926年，共登记33个人民委员部和其他中央机关，以及附属于这些中央机关的地方机关的部门官册职位共73413人。[50]
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1920年代，根据党中央合理分配党的力量的精神，干部调动较频繁，官员流动性比较大。根据中央组织局1927年的数据，官册制度建立后的三年（1924～1926）中，全体领导干部中的85%变换了自己的职务。[51]1921年党的第十次全国代表会议规定党的主要组织工作是“提拔新的工作人员”，因此，干部的流动主要是向上流动。十二大至十三大期间，中央机关调入1744人，其中65%（1127）是从地方上调来的。2825个派到省和县的领导干部，其中74%（2051）是从地方上调来的。根据登记分配部关于302名被调动的干部的资料，88%（266名）的干部是上调。其中133名（44%）上调到更负责的岗位，37名（12.25%）从县调到省，96名（31.78%）上调到省内更负责的岗位。[52]以1926年7～9月为例，经过中央登记分配部调动的干部50%任命到更高的职位，42%是平调，只有4.2%是调到比以前低的岗位。[53]
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那么，什么政治成分、社会成分、文化水平的人成为新的官员呢？
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党的第九次和第十次代表会议都规定了提拔共产党员到重要工作岗位的阶级原则。党制定的这个阶级原则，与当时多数俄共高级领导对非党员极端不信任是相一致的。契卡主席捷尔任斯基就说过：“苏维埃国家被迫使用99.9%是由知识分子、过去的私有者、业主、银行家、商人和旧店员组成的机关组织行政管理、生产、销售、计划、储存、金融等活动。而那些人的大多数不仅与苏维埃国家利益不同……而且是积极地仇视苏维埃国家的。”[54]
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在提拔领导干部阶级原则的指导下，中央组织部门大规模地将俄共党员提拔到领导岗位，在这些岗位上提高了党员的比例：从1923年4月党的十二大之前至1924年1月十三大前的9个月时间，由中央委员会批准的高级领导干部中共产党员的比例，在工业部门，从48.0%提高到59.6%，合作社部门从51.9%提高到60.1%，在对外贸易部门从70.4%提高到81.3%，在整个高级领导干部中从67.5%提高到74.9%。[55]1924年4月中央组织分配部批准的第1号官册共列入3500名最重要、最高级别的领导干部，对其中1016名干部的政治成分的研究表明，在关系国家安全的领导部门——中央执委会、人民委员会和其他委员会共产党员占86.1%，在外交部占92.0%，侦查—审讯和惩罚机关占99.1%。[56]
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为了解决在经济领导干部中共产党员比例不高的问题，党向经济部门高级领导中大量补充共产党员，迅速提高了党员在经济管理层的比例：从1923年党的十二大至1927年党的十五大，在托拉斯管委会成员中，党员比例从42.0%提高到64.7%（详细数据参见表1）。[57]
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表1 党的十二大至十五大托拉斯管委会中共产党员的比例
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经过党的组织部门的努力，至1929年1月，在苏联全体管理者中，联共（布）党员比例进一步上升达到76%。[58]
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1923年以后，斯大林不仅通过官册制度使领导干部政治成分逐渐一元化，而且通过这一制度清除了政治反对派。1924年1月列宁逝世以后，布尔什维克党内出现了复杂的党派纷争。这种纷争既有经济建设路线分歧的因素——随着恢复时期逐渐结束，大规模进行社会主义经济建设的任务逐渐提上日程，苏维埃俄国是否继续沿着新经济政策的道路进行经济建设？托洛茨基反对派、新反对派以及“托—季联盟”等，与斯大林出现了严重分歧。当时的纷争还有浓烈的权力斗争色彩——列宁逝世以后，党内出现领袖真空。谁能接任列宁的领袖地位？局面并不明朗。[59]当时，经济建设路线方面的分歧与政治权力斗争错综复杂地交织在一起。
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还在列宁逝世以前，斯大林通过扩大书记处（他在1922年4月担任中央书记处总书记）的权力，在党内的权力与地位迅速提升。但是，反对派的首领托洛茨基、季诺维也夫、加米涅夫等都是与列宁共同创建苏维埃俄国的老一辈革命家，他们当时担任着党和国家要职，在党内有重要的影响和雄厚的组织基础。因此，若要打倒他们也并非易事。然而，由于斯大林是书记处书记，中央登记分配部是书记处的下属机构，斯大林得以通过中央登记分配部（后来是组织分配部）控制领导干部的任免，从而拥有了制服反对派的杀手锏。官册制度建立以后，在“提拔”干部是组织工作的主旋律，干部主要是向上流动的大潮下，斯大林却反其道而行之，将大量反对派领导干部调到基层部门或边远地区。根据中央组织局1927年4月4日的数据，1926年，在一系列中央机关（俄罗斯联邦最高国民经济委员会、苏联最高国民经济委员会、托拉斯管委会、合作社中心等）领导干部的40%～60%，以及50%以上的工厂厂长，45%由中央直接任命的1号官册官员和由中央掌控的2号官册中工业部门的领导干部，在不到一年期间调到了较低的岗位上（苏维埃部门是27%）。[60]借助组织局和书记处，“‘新反对派’的所有活动家都从高级岗位上被清除出来，被派到了低一个级别的职位上。从1926年3月，新反对派的拥护者有计划地被调换到远方的省份。1926年5～6月份，组织分配部调动了1497个党的工作者，其中只有391个调到中央机关，而调到农业和民族地区的有980个”。[61]通过官册干部制度，斯大林在党和国家的关键岗位上任命了拥护自己路线的领导干部，从组织上彻底击溃了党内反对派，确定了自己的领袖地位，为贯彻其政治、经济路线奠定了组织基础。
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领导干部社会成分的变化
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十月革命以后，苏维埃政权实行依靠工人阶级的政治路线。在吸收党员时，明确贯彻工人阶级优先的原则。俄共（布）第九次全国代表会议决议曾明确强调，“在进行重新登记时（指党员——笔者注），对工人和农民无产阶级分子，必须把形式上的各种手续减少到最低限度，而对非无产阶级分子的入党，则应尽量加以限制。”[62]在提拔领导干部时，苏维埃政权也注意提拔工人担任领导职务。尽管做出这些努力，在官册制度创建以前，领导干部中工人出身的比例还是不高。以中央机关领导人为例，1923年4月工人出身的领导人只有32.1%。[63]
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官册制度建立以后，努力改变领导干部的这种社会结构。[64]在官册制度创建一年以后的1924年，工人被有计划地任命到最重要的岗位上，担任苏维埃省执委会主席、省检察长、省国民经济委员会主席、省金融部主任、省银行部经理、地方企业厂长、省联盟主席、省土地部主任。[65]这种努力取得了明显的效果，从1923年十二大至1924年十三大的一年时间，在中央领导机关任职的工人领导干部增加了12个百分点（见表2）。[66]
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表2 从俄共（布）十二大到十三大中央机关领导干部中出身于工人的比例
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党的组织部门的努力，使领导干部的社会面貌发生了根本的变化：新经济政策初期，由中央直接任命的1号官册中，中央执委会、人民委员会及其各委员会干部中的69%出身于职员，该项数字，在财政委员会是88.0%，国内贸易委员会是81.8%，外贸人民委员会是91.8%，侦查—审判惩罚委员会是61.8%，外交委员会是92.1%。到20年代末则相反，在苏联最高管理机关中，工农出身的领导干部上升至80.9%，而职员出身的干部下降到18%（见表3和表4）。
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表3 1924年4月第1号官员名册社会成分
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表4 1929年10月1日苏联最高管理机关全体成员社会成分（%）
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在企业中，1924～1929年，工人出身的厂长几乎增加了2倍，从39%增加到71.1%。有些部门，工人出身的厂长的比例更高：该项数字在纺织企业是77.3%，皮革业81.3%，森林纸业73.1%，印刷业93.3%。[67]
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领导干部教育水平的变化