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1923年底，柯立芝成为新一任美国总统。苏联外交人民委员齐切林随即致函柯立芝总统，希望缓和两国关系的紧张局面，并就影响双边关系的主要问题进行谈判。苏联的建议遭到柯立芝政府的拒绝，理由是苏联政府一直拒绝偿还沙皇政府和临时政府欠美国的外债，拒绝返还被没收的美国公民的财产，并不断进行推翻美国现行制度的宣传活动。尽管如此，苏联政府始终没有放弃与美国建立经贸和外交关系的努力。1927年底，齐切林在给李维诺夫的信中还指示：“当前我们的迫切任务就是想方设法与美国实业界之间建立联系。要争取与美国做贸易，从美国获得更多的贷款。”[86]
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1929年胡佛就任美国总统后，苏美关系仍然没有任何进展。胡佛早年曾与英国企业家乌尔克瓦特一起从事西伯利亚和乌拉尔矿产资源的开发活动，他们成立了克什特姆采矿厂、塔那雷克斯公司和俄亚股份公司。1914年俄亚公司的子公司——额尔齐斯股份公司又在俄国创办了里杰罗夫斯基和吉尔吉斯矿山公司，其中吉尔吉斯矿山公司还在俄国从事租让活动。但十月革命后所有这些公司都被苏维埃政权收归国有，胡佛因此蒙受巨额财产损失。[87]
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胡佛崇尚美国的民主政治。他称布尔什维克是一伙“杀人犯”、“共产主义是一个深渊，认为如果失去理性的民众被饥饿和瘟疫所控制，那么所有的政府都会坠入这一深渊”。因此，向俄国提供援助是“保证共产主义崩溃的最有效手段”。[88]在胡佛执政时期，美国始终拒绝承认苏联。1931年3月，当国务院有人提出同苏联改善关系时，胡佛命令国务院电告所有美国驻外使馆：“本政府不可能改变态度，承认俄国的现存制度。”[89]
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在1932年美国总统大选前夕，苏联已经通过各种渠道获悉胡佛在承认苏联问题上的强硬立场。只要胡佛继续当选总统，承认苏联的问题就毫无指望。于是，苏联把两国建交的希望寄托在民主党候选人富兰克林·罗斯福身上。
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1933年，民主党候选人富兰克林·罗斯福在大选中获得胜利，取代始终坚持反共政策的胡佛成为新一届美国总统。罗斯福虽然对共产主义信仰持否定态度，但作为有着非凡胆识和战略远见的总统，他更倾向于从国际局势的视角来冷静、客观地审视苏美关系：尽管苏美在社会制度和意识形态领域存在根本对立和冲突，但随着日德法西斯势力的侵略扩张，世界战争的危险性不断增加。日德法西斯的侵略行动不仅威胁美国，也威胁到苏联在亚洲和欧洲的利益和安全。如果不与苏联这样与日德法西斯侵略存在利害关系的大国合作，美国自身安全和世界和平将面临严峻的挑战。在意识形态和国家根本利益之间，奉行实用主义外交政策的罗斯福总统最终选择了后者，主动打开了与苏联建立外交关系的大门。
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1933年10月10日，罗斯福总统直接致函苏联中央执行委员会主席加里宁。他在信中对“两国伟大的人民一百多年来存在令人愉快的传统友谊”，现在却没有外交关系表示遗憾。他“盼望努力结束美国一亿二千五百万人民和俄罗斯一亿六千万人民之间目前的不正常关系”。为了解决两国现存的矛盾和问题，罗斯福建议苏联派代表前往华盛顿就建交问题直接进行谈判。[90]罗斯福的主动邀请使冻封已久的两国关系的冰河开始融化。莫斯科欣然接受了苏美谈判的建议。1933年11月7日，苏联外交人民委员李维诺夫率领代表团抵达华盛顿，同罗斯福总统就建交问题展开直接谈判。
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苏美建交谈判主要围绕宣传、宗教和债务问题展开。随着美国社会舆论向对苏友好方面转变，在困扰苏美关系的三大问题当中美国公众更为关注宣传和宗教问题。整个建交谈判依然暴露出双方在社会制度和意识形态领域的根本矛盾。
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宣传问题始终是困扰苏美两国关系的重大问题。大量的档案材料表明，美国社会对共产国际在美国的宣传问题极为关注，而苏联政府许多年间对此事一直矢口否认。
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1926年1月11日，美国共和党民族执委会成员古特里奇在给时任苏联副外交人民委员李维诺夫及夫人的信中写道：“您曾对我说过：‘俄国不会给第三国际提供资金，但我们不能拒绝为其提供场所，其他国家的政府也曾给第一和第二国际提供场所。因此，在这方面我们不能拒绝第三国际’。可是美国人说，这完全是两回事。因为第一、第二国际并没有号召通过暴力革命推翻现存的政府。说得更明确一点，我们认为，如果你们想成为我们的邻居，就不能在自家的屋内庇护经常威胁要闯进我们屋子里的人。”信中还说，“直到现在季诺维也夫还是共产党中央执行委员会主席、莫斯科市委书记和政治局成员，同时还是第三国际的主席。这就不可能让美国人相信，共产国际不是苏联政府机构的一个组成部分。”“我可以说，我们的绝大多数民众坚信这一看法，并完全支持总统的政策——只要在美国还进行鼓动以武力推翻美国政府的宣传，只要苏联政府不仅向此类机构提供场所，还向其提供有力的支持（这已被苏联官方报纸上的大量文章所证实），美国就绝不会承认苏联。”[91]
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1930年8月23日，苏联外交人民委员部新闻处负责人阿林斯与美国的一些议员和学者进行了会谈。会谈中美国人曾向阿林斯询问共产国际的组织机构以及苏联政府为共产国际提供资金一事。阿林斯辩解说，苏联政府的政策和共产国际的政策不是一回事。比方说《白里安—凯洛格公约》是政府签订的，可是全世界共产党都反对这一公约。美国人又提出：“在革命的最初日子里俄国人认为，革命要想成功必须要进行世界革命。但现在，显然苏联政府的态度已经发生转变。为什么苏联政府不能公开声明，苏维埃制度在俄国的存在并不需要其他国家的共产主义革命呢？”阿林斯则答道：“应该把党的政策和国家的政策区分开来。苏维埃政权自存在之日起就试图与其他国家签订协议，实现关系正常化，所以不需要专门声明。”[92]
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苏联政府始终矢口否认与共产国际有直接联系。然而，真实的情况究竟怎样呢？20世纪90年代解密的苏共档案证实：苏联政府确实与共产国际存在一定的联系。美国著名的实业界人物、美国在苏联的第一家租让企业的负责人哈默曾长期扮演共产国际的间谍和信使的角色。共产国际正是通过他作为中间人对美国共产党和美国工人运动提供了资金支持，也正是由于哈默与苏联政府非同寻常的关系，才使其与苏联政府在租让制问题上相互合作，并在俄国居住的9年时间内将大量沙皇家族的珍贵艺术品运往美国出售。[93]另外，我们也可以从20年代英国谍报机构获得的重要情报中证实苏维埃政府对共产国际提供过资金援助。1922年12月，英国的谍报机构搞到了一份共产国际领导人秘密会议记录。这份记录表明，苏维埃政府在俄国遭受严重饥荒的困难条件下仍然没有放弃对共产国际的资金援助。在这次会议上，布尔什维克党领导人决定向美国共产党拨款30万美元，目的是支持美国共产党动员和组织国内的黑人志愿者参加红军；向英国共产党拨款8万英镑，用来援助其进行大选和在群众中开展宣传工作；向印度共产党拨款12万英镑，以支持英属殖民地印度的民族解放运动。[94]
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在1933年11月10日会谈中，罗斯福交给李维诺夫的有关宣传问题的文件要求：苏联政府必须保证不以任何形式干涉美国内政；不支持、不参加旨在干涉、推翻、削弱和改变美国或美国政府所属机构的宣传活动不得为这种宣传活动提供资金；禁止利用政府机构和代理人从事上述目的的宣传活动并为活动提供资金支持；政府领导人和工作人员不得参与组织上述活动；苏联政府应禁止以此为目的的组织、团体和个人留在本国境内，并取缔此类组织在本国领土上的活动。这份文件尽管没有点名，但显然是指共产国际，其实质是要求苏联政府取缔共产国际。[95]
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罗斯福坚决要求苏联就宣传问题做出承诺。李维诺夫则表示，关于这一问题苏联可以和美国缔结一份与苏联和其他国家缔结的协议相类似的协议，超出这一点是不可能的。当晚，双方继续会谈，罗斯福总统的态度稍有变化。他没有提出取缔共产国际和终止革命宣传的要求，而是建议莫斯科终止与美国共产党和其他共产主义组织的联系。李维诺夫则回答说，苏联政府与共产国际没有联系。随后，他拿出一份有关宣传问题的文件，文件中列举了苏联在与其他国家谈判时就这一问题做出的承诺。[96]
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11月11日晚9时，李维诺夫与罗斯福和布利特就宣传问题再次展开交锋。双方谈到了此前苏联政府与其他国家签订协议中就宣传问题所承担的义务。罗斯福总统和布利特指出，除协议中规定应承担的义务外，拉脱维亚、阿富汗等国还要求苏联撤销共产国际及其在各国的分支机构。鉴于宣传问题的敏感性，布利特提出应禁止美国共产党在国内的活动。李维诺夫则强调，苏联政府在与其他国家发展关系时将严格遵守不干涉内政的原则。这一原则也适用于美国。[97]
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在讨论宣传文件的具体细节时，罗斯福总统和布利特提出，应当使共产国际的义务具体化。李维诺夫坚决反对，他直言不讳地声明：“我们过去没有承担此类义务，现在不会终止共产国际的活动，将来也不会去影响共产国际，更不用说去影响某些共产党了。因此必须事先认同我们在宣传问题上就承担义务所做出的相关解释。”[98]罗斯福和布利特无法接受这样的条件。经过长时间的争论，罗斯福总统不得不承认：让苏联政府取缔共产国际简直太难了。于是，他警告说，如果三年以后共产国际和美国共产党仍频繁活动，美国政府将就此事专门向苏联方面提出交涉。[99]
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11月11日晚9时45分，李维诺夫收到了斯大林和莫洛托夫的加急电报。电报明确指示：“美国人的宗教和宣传草案是无法接受的，这些条款无异于投降。关于宗教和美国公民的权利问题不能与我们所能接受的底线相距太远。在宣传问题上我们只能接受别的国家承认苏联的条件，不应有、也不可能有任何其他让步。”[100]
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经过几天的艰苦谈判，11月16日罗斯福与李维诺夫终于交换了关于宣传问题的文件。考虑到苏联在宣传问题上的坚决态度，美国方面做出较大让步。文件中规定，两国政府相互保证尊重对方的主权，不得干涉对方的内部事务；必须严格制止旨在煽动和鼓励对缔约国另一方进行武装干涉的任何行动；双方保证禁止成立以武力改变和推翻另一方社会政治制度的军事组织和团体。文件中并没有直接提到共产国际。[101]
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关于宗教问题的谈判也不顺利。美苏建交以前，美国朝野对苏联政府迫害本国宗教界人士的做法一直十分反感。因此，美国希望利用建交谈判的机会迫使苏联政府改变自己的宗教政策。在罗斯福交给李维诺夫的有关宗教问题的草案中要求：苏联必须保证在其境内的美国公民享有充分的信仰和礼拜自由；保护牧师、神甫等神职人员的权利不受限制，保证他们不受法律上的歧视和迫害；美国公民有权在本国公民和外国公民中间开展慈善活动。[102]
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在11月10日晚李维诺夫与罗斯福和布利特的会谈中，双方将大部分时间用来讨论宗教问题。罗斯福对李维诺夫说：“您是无神论者，可是您的双亲信仰上帝，他们也会教您这样做。谁也不能强迫您改变对宗教的态度，可是其他人信仰上帝，我们也不能禁止他们这样做。也许，在离开这个世界前您也会想起要找上帝，这就是人生的哲学。”[103]
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11月11日晚9时，在双方的再次会晤中，李维诺夫将一份文件拿出来供大家讨论。这份有关在苏联的美国人地位问题的文件列举了苏联相关的法律条文。李维诺夫表示，苏联打算承认美国人的宗教信仰自由，条件必须是在苏联现有的法律框架内。罗斯福反对引用苏联的法律条文，并指出，在存在这些法律条文的条件下宗教信徒实际上受到了迫害。他坚持要求应准许美国神职人员有举行宗教仪式的权利，李维诺夫拒绝了这一条件。双方各执己见，谈判陷入僵局。[104]
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李维诺夫询问布利特，总统为何在宗教问题上的态度如此坚决。布利特解释说，这完全与美国的内政有关。因为“有关宗教的文件将使罗斯福在国会获得50张赞成票。他非常需要这些投票来支持经济改革”。[105]
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罗斯福总统一面与李维诺夫在宗教问题上讨价还价，一面说服国内有关人士不要在美苏宗教谈判问题上制造障碍。11月11日，罗斯福还会见了美国天主教徒、大学校长沃尔舍姆，说服他不要强烈反对即将举行的谈判。为了争取新闻界的支持，罗斯福总统还做了许多工作，使新闻界在宗教问题上的态度发生很大转变。[106]
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考虑到美国国内对宗教问题的强硬态度，苏联方面做出一定的让步。11月16日，李维诺夫在给罗斯福的文件中承诺：“苏联政府保证居住在苏联境内的美国公民自由举行宗教仪式的权利；保证其在信仰方面不受任何限制和迫害；每个公民有权信仰任何宗教。”[107]
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苏美谈判中最复杂的是债务问题。1921年10月苏维埃政府在给主要资本主义国家的照会中表示愿意偿还沙皇政府1914年以前的各项外债，但前提条件是美国和西方国家必须在外交上承认苏联。美国政府拒绝了苏维埃政府提出的这一条件。1922年热那亚会议和海牙会议期间，苏维埃政府再次与西方国家就此问题进行磋商。西方国家坚持要求苏维埃政府必须偿还沙皇政府和临时政府所欠的全部外债；归还已被国有化的外国企业主的全部财产，或者即使不能归还，也必须偿还这些所有者因企业被没收和征用而遭受的财产损失。在热那亚会议上，苏维埃政府先是拒绝了西方国家提出的俄国应偿还沙皇和临时政府所欠的军事债务，以及返还已收归国有的外国企业主财产的要求，然后提出西方国家必须就武装干涉给俄国造成390亿卢布的巨额财产损失进行赔偿。考虑到这样的赔偿要求不可能被西方国家所接受，苏维埃政府接着提出：可以在不计以往利息的条件下部分偿还沙皇政府的战前债务，但军事债务不在赔偿范围之内；给财产已没收和收归国有的外国企业主提供一定的补偿，办法是将其过去的企业优先租给他们；苏维埃政府放弃外国武装干涉给俄国造成的财产损失的补偿要求，但各大国必须在法律上承认苏维埃国家。由于美国等西方国家与苏维埃政府在债务数额、赔偿方式等方面的要求相去甚远，双方在此问题上一直未能达成协议。苏美建交谈判之前，大多数美国人在谈到苏联欠美国的债务时，都认为债务的数额并不大，但问题的关键在于：美国政府担心，如果美国放弃苏联欠美国的债务，其他国家就会拒绝偿还欠美国的外债。对于苏联政府来说，情况正好相反。如果苏联政府偿还了欠美国的债务，那么它不得不偿还所有革命前的外债。[108]
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1933年11月13日，苏美就债务和相互要求问题展开谈判。李维诺夫从一开始就提出，债务问题十分复杂，需要一定的时间来解决。因此，他建议最好暂时搁置这一问题，等苏美建交后再行解决，罗斯福总统则认为必须尽快解决它。11月15日，李维诺夫与布利特就债务问题再次展开了交锋。布利特警告说，国会很快就要通过约翰逊的立法草案，该草案规定不向欠债的国家提供贷款。于是，两人就债务的具体数额开始讨价还价。李维诺夫一开始提出苏联将偿还5000万美元的债务，布利特表示反对。他指出，这一数额无法为国会接受。李维诺夫小心翼翼地问道：“国会可能接受的数额是多少？是1.5亿吗？”布利特避免直接提出这一数字，因此反复强调，只有总统有权就具体数额做出决定。[109]
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