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2.上述人员可以不经押送队押送派往工作地点，但必须有申请派遣的机关或企业的担保，工作结束后必须直接返回关押地点。
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3.派遣到苏维埃机关或企业工作，要根据苏维埃机关或企业的申请进行。向在押犯所在地的苏维埃人民法庭、革命法庭或肃反委员会提出此种申请时，应说明：工作需要的具体人名、工作地点、在押犯分派工作的必要期限、预定分配给他的工作性质，以及如果派出工作的犯人逃跑，应由苏维埃机关或企业领导机构中的何人担保。
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4.人民审判员委员会、革命法庭或肃反委员会开会研究申请，作出决议，决议应写明被派出去工作的犯人名字、父名和姓氏，派往机关，作何种工作，为期多久，何人担保；这种担保的内容就是一旦有事，立即逮捕第三条规定的担保人，并在3个月内无权改变强制措施。
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人民委员会主席弗·乌里扬诺夫（列宁）
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人民委员会办公厅主任弗·邦契-布，秘书莫斯利
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克里姆林宫，1919年12月17日[20]
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除此之外，管理总局技术处负责组织专门使用囚犯的独立对外工作，确切地说，是在莫斯科郊外的克留科夫工业区砖厂工作。这些工作的生产效率非常高，工厂因此被评为一级厂，并且上了光荣榜。克留科夫工业区从事木材采伐工作，在冬季不仅为莫斯科营准备了足够的木材，而且还有剩余。
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为体现“不劳动者不得食”的思想，惩治机构规定参加劳动的囚犯可以获得劳动报酬。“囚犯的劳动报酬按照工会制定的工资标准发放。同时，按照常规要求，营的开支应当通过囚犯劳动所得的工资收入来支付。无论是1920年1月1日以前，还是在（同年）11月1日以前，都严格遵守了这种原则。截至1920年1月1日，囚犯的平均工资为43卢布8戈比，而每个囚犯的生活费支出为27卢布8戈比；而截止到1920年11月1日，囚犯的平均工资为78卢布13戈比，支出为31卢布5戈比，只是从中央得到的全套制服和办公用品没有被计算在内。从上述核算报告中可以看出，参加劳动的囚犯用自己的工资收入支付了强制工作营所有囚犯的生活费开支”。[21]
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从1920年1月的俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国内务人民委员部强制工作处的工作报告内容中可以看出，布尔什维克惩治政策的思想主张通过“为期10个月的使用囚犯和战俘劳动的尝试，毫无疑问，不论是在生产方面，还是在使不劳动分子养成劳动习惯以及研究其中适合强制工作需要的行业方面，都取得了良好的效果”。[22]“让游手好闲和寄生分子养成劳动习惯具有巨大意义，因为这使他们走上了健康的体验劳动之路，破除了被捕者不劳而获的思想观念。通过这种方式扩大了劳动群体的力量”。[23]由此可见，在十月革命胜利后的最初时期，布尔什维克不仅提出了“不劳动者不得食——通过劳动对旧时代的不劳动者进行改造”的理论，而且在实践该理论的过程中也确实达到了预期目的。
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转向实用主义——建立自给自足的劳改营经济
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“从强制劳动机构组建之时起，政府就把所有劳动机构都视为苏维埃的经济组织，其目的是培养被判刑者的劳动技能并予以合理地使用”。[24]然而，与其他经济组织不同的是，强制劳动机构的开支要全部由自己解决。其依据是1918年司法人民委员部制定的监狱政策的两项基本原则：关押地开支完全自给自足（囚犯劳动的收入应超过其生活费的支出）和对犯人的彻底再教育。在社会工作与义务管理总局关于1920年1月1日至11月1日的工作汇报中也指出，“强制工作营的主要任务是，使囚犯养成劳动习惯和更好地使用其劳动力，具体表现就是，囚犯一进入强制工作营就被派去工作。根据所属类型，一部分囚犯被派到外部去工作，另一部分被安排在营内工作。截至今年1月1日，从事工作的囚犯为61%，其中39%在营外工作，22%在营内从事有偿工作。到11月前，该百分比提高到67%，其中45%在营外工作，22%在营内工作。不工作的只是老人、病人和残疾人”。[25]
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然而，值得注意的是，最初时期，布尔什维克的政治委员们真诚地相信强制劳动对罪犯的改造作用，而没有把强制劳动的经济作用放在首要地位。也就是说，最初“设立强制工作营的主要目的不是让司法人民委员部在监狱中开展惩罚工作，而是把危害分子和不受欢迎的人隔离起来，通过强制、再教育和系统的纪律约束使他们养成自觉参加劳动的习惯。因此，一方面对这类人员进行文化教育，另一方面使其学会各种体力劳动技能的做法被视为是达到该目的的最佳途径。”[26]1920年12月8日，就颁布惩治政策通告问题，捷尔任斯基在致全俄特别委员会业务主管人员的便函中指出：必须致信告诉所有特别委员会、特殊处和区运输系统特别委员会，我们的监狱装满的不是工人和农民，而是资产阶级和苏维埃政权的真正敌人。为此，中央必须注意监狱的居民，它的社会成分。应当考虑，把这件事委托给谁去做，和谁来制定所有监狱居民报表的样式。为此需要召集萨夫拉索夫、赞格维尔、弗拉吉米尔和我们的人员开会。
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对于不是因为反革命行为而被捕的工人和穷人，应当在工厂工会或者其他工农组织的担保下广泛实行提前释放，同时责成它们对罪犯进行改造。我们特别委员会应当记住，他们是在进行阶级斗争，因此要自觉对待这一问题，弄清怎样以及采取何种方法对待不同的人。总之，要用我们的政策占领所有监狱。这不是司法机关的事情，而是我们的事情。[27]
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1921年1月8日，全俄特别委员会主席捷尔任斯基签发的《全俄特别委员会关于特别委员会机关惩治政策的第10号命令》也充分体现了这种观念：“外部战场没有了，资产阶级政变的危险性消失了，国内战争的危急时期结束了，但是却留下了严重的后果：监狱中人满为患，并且其中关押的主要是工人和农民，而不是资产阶级。应该消除这种不良后果，为监狱减负，同时要目光敏锐地将那些真正威胁苏维埃政权的人关进监狱。在战争情况下，甚至是市场上微不足道的投机，或者穿越前线的行为都可能会给红军带来危险，但是现在就可以排除类似事情的危险性了。
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“今后同强盗惯犯的谈话应该简短，但是不应当把有小偷小摸或者投机行为的工人和农民们关押在监狱里。大规模的投机很危险，但是要予以循序渐进地解决，我相信，苏维埃政权采取的一揽子经济措施一定会解决这一问题。的确，盗窃现象十分严重，其中许多参与者是工人，但是，如果不把有盗窃行为的工人关进监狱，而是让其在自己的工厂里工作的同时，由其他工人负责对他进行教育的话，那么在诚实人包围下的西多洛夫或者彼得罗夫有可能会再次偷盗，这样他就会再次给自己的工厂脸上抹黑，或者他因此而转变为一个诚实的同志，这么做，要比对其进行侦查或者审判的效果更有力、更合理。工作环境可以拯救弱者和觉悟低的同志，而监狱则会把他们彻底毁掉。”特别委员会机关的口号应当是：“监狱是给资产阶级准备的，对工人和农民要采取同志式的教育……”[28]当时，应当被关在强制工作营的大体上是这几类人员：不劳动分子和居民中的寄生阶层——商人、经纪人、投机分子、无固定职业的妇女等；反革命分子和资本主义制度的拥护者；某些职务犯罪人员，采取措施逃避工作的人和怠工者；国内战争的战俘等。1919年上半年在强制工作营设立之后，由于监狱人满为患和缺少关押地，于是作为临时措施，甚至允许不把某些不太危险的刑事犯关入监狱。
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然而，从20年代，尤其是从20年代中期起，能否提高强制劳动机构经济职能问题开始逐渐成为保留还是关闭强制工作营的关键所在。当时，“国家极为严重的经济状况和饥饿使强制工作营的生活令人难以忍受。短期内，身体健康的人失去了劳动能力，死了许多人。用于营生活费的资金严重不足。许多省因无力供给资金而提出关闭强制工作营的问题。关押地面临的这种危机局面，部分是由于1922年其生活费来自地方财政预算。政府只把15个具有全国意义的关押地列入了国家供应计划之中。属于这一类的有：最大的隔离监狱、未成年人劳动教养院和地方政治犯监狱。地方机关因为不愿意给自己本来就十分困窘的财政预算增加负担，因此回避关押地的一切物质要求”。[29]在这种情况下，“让人们相信强制工作营既能起到隔离阶级敌人，又能带来物质利益的作用是非常难的事情”。[30]于是，人们开始更加关心今后强制工作营应当如何解决自身生存的经济问题。
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1920年春，在全俄特别委员会主席团收到的一份呈文中提到了关于囚犯关押状况的事情：“安德罗尼耶夫集中营警备司令在亲自查看了营中关押的囚犯之后谈了自己的看法，——我在想，为什么这些愚昧无知，而且多数几乎全是农民出身的囚犯哪里都不使用他们，关押在营中什么活都不干，干消耗不够吃的口粮，因为吃不饱而生病和死亡……”[31]当时，类似的呈文来自各地。在强制工作营处于去留抉择困难的情况下，迫切需要有特殊远见而且热衷于强制工作营事务的人物出现。北德维纳省强制工作营警备司令就是这种人物之一，1920年1月，他在呈文中写道：“此时此刻我可以大胆地说，未来强制工作营一定能给国家带来巨大的帮助和益处，尤其是在营中人满、供应后者饮食和衣物的情况下。”[32]“1924年，在捷尔任斯基的信中似乎第一次提到，苏联惩治政策主要目标的定位应从革命的浪漫主义向国家实用主义转变的问题。与自己1921年1月8日下达的命令内容相反，捷尔任斯基否定了对罪犯进行阶级划分和区别对待的必要性”。“5年以后他的这种思想成了古拉格经济学说的基础——为了对难以到达且有着丰富矿产资源的伯朝拉、奥伯多尔斯克等北方地区进行经济开发，囚犯们被派到了这些地区”。[33]
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1924年10月16日，全苏中央执行委员会决议通过了俄罗斯联邦社会主义共和国劳动改造法典，该法典第九条规定：“每个劳改机构都应当坚决奉行通过关押在其中的囚犯劳动来弥补犯人自身的开销，但是同时不能忽视改造的目的。”[34]法典在明确规定劳动改造机构今后要坚决走自给自足经济道路的同时，还表明，工作重点明显由两部分构成，即通过强制劳动解决经济任务和对苏联惩治政策各项原则的实施。
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在加速实现工业化进程中形成并发挥无限动员能力
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强制劳动机构的职能从以教育为主向以经济职能为主的转变，显然还与准备宣布在一国建设社会主义、工业化、向计划经济过渡、结束新经济政策的方针，以及正在成为国家经济生活主要成分的工业企业中，劳动关系发生的急剧变化密切相关。1925年12月，联共（布）十四大的决议提出了“社会主义工业化”的方针。决议指出：“要从下述观点来进行经济建设：使苏联从一个输入机器和设备的国家变成生产机器和设备的国家，从而使苏联在资本主义包围的环境下绝不会变成资本主义世界经济的附庸，而成为一个按社会主义方式进行建设的独立的经济单位。”决议反映出苏联领导集体已决定走一条摒弃资本主义经济规律的社会主义工业化道路。这样，就“彻底改变了经济思想的整个方向：从合营经济、调解阶级与劳动冲突的新经济政策思想转变到不惜任何代价、不顾居民中个别团体和阶层的抵抗，加速生产的发展，以保证落后的农业国迅速转变成经济和军事方面更强的工业国。新经济政策时期奉行的阶级和解与合作思想被随着向社会主义推进阶级斗争日益尖锐化的提法所取代”。[35]
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随着五年规划的制定，充分利用国内一切可以使用的劳动力资源问题必然被提到议事日程上来，强制劳动机构作为劳动部门的一个组成部分，自然也不会被遗忘。
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众所周知，苏联是世界上幅员最辽阔、资源最丰富、发展潜力最大的国家，但也是人口稀少的国家，因此如何使用有限的劳动力资源来发展经济，在短期内赶超西方资本主义国家的经济发展水平是一个十分难以破解的问题，换言之，为了实现斯大林的工业化目标，国家迫切需要劳动力。斯大林清楚地意识到，当时西方资本主义国家已经有了比较成熟的劳动力市场经验可以借鉴，但是为了保证苏联独特的社会主义性质，苏联经济将不同世界经济接轨，以避免受资本主义世界的影响和制约。这样一来，在实际工作中，管理者们就把完成生产计划和各种计划任务的主要希望寄托于人们建设社会主义的劳动热情上。为此而开展了各种各样的劳动竞赛，如突击手运动、接受挑战计划运动、不间断工作运动、在生产规模和生产效率上“赶上并超过”资本主义国家运动等等。社会主义劳动竞赛被宣布为是完成五年计划任务、新的劳动态度和社会主义新人形成的重要条件之一，参加社会主义劳动竞赛被看作是阶级斗争最重要的工具。但是突击手却成了那些落后分子、阻碍社会主义建设和生产的捣乱分子——这些最初被采取了强制措施，但后来渐渐扩大到越来越多城市居民之中的落后工人的对立面。
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