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1936年9月，内务人民委员部的新人民委员叶若夫成了亚戈达的接班人。1937年7月，内务人民委员部下达了《关于惩治原富农、刑事犯及反苏分子行动》的第00447号命令。随着这一命令的发出，许多私有企业主及其奴仆、私有商人及其走狗，原先的贵族和牧师、原来的白匪军官和士兵、原来的警察和宪兵、一切资产阶级沙文主义派别的知识分子和一切反苏分子，以及屡教不改的刑事犯被判处到劳动改造营服刑。新一轮大惩治运动，导致了劳动改造营规模的扩大和既有国民经济意义，又有国防意义的新工程开工（例如，索里卡姆工程和古比雪夫工程；贝加尔—阿穆尔铁路干线工程；卢日斯克海湾第200号海军工程；第201号阿穆尔河底加深工程）。[50]
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但是，在叶若夫任内务人民委员部委员时期，古拉格的囚犯们首先被看作是敌人，然后才被看作是经济个体，这显然会对劳动效率的提高产生巨大的负面影响，从而不利于各种计划任务的完成。1938年11月，按照斯大林的指示，停止大惩治行动。完成了自己使命的内务人民委员叶若夫被撤职，后来被枪毙。1938年11月25日，任命贝利亚接替叶若夫的职位。贝利亚是个实用主义者，他首先从经济合理性的角度出发来看待强制劳动的制度问题，从而成功地使古拉格变成一个重要的经济总委员会。[51]
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在这种情况下，强制劳动机构作为苏维埃国家经济组织加以使用，尤其是在大型经济项目建设上加以使用的趋势愈益明显，并逐渐成为苏联最大、具有无限动员能力的经济机构。
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一个大国的崛起与崩溃：苏联历史专题研究（1917～1991） [
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一个大国的崛起与崩溃：苏联历史专题研究（1917～1991） 古拉格强制劳动经济体系的建立
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古拉格在苏联作为一个主要以使用各种强制劳动，首先是囚犯劳动为基础的特殊经济部门，并不是一下子就形成的。组建劳动改造机构的实践始于十月革命初期。当时，布尔什维克的学说并没有规定建立同反革命作斗争的专门机构。但是，国内阶级斗争条件和政治力量的分布，导致隶属于人民委员会同反革命以及暗中破坏作斗争，最初被称为全俄特别委员会的这类机构的产生。1917年12月7日，在列宁领导下的人民委员会会议上通过决议，“在人民委员会之下，设立一个由捷尓任斯基领导的新机构——‘同反革命分子和暗中对抗分子作斗争的全俄特别委员会’，取代已被废除的、原先同苏维埃政权的抵抗力量作斗争的革命军事委员会”。[52]
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根据1917年12月7日的人民委员会决议，“组建这个新机构的任务是：‘1）制止和消除整个俄罗斯境内任何人的所有反革命和暗中破坏企图与活动；2）将所有暗中破坏者和反革命分子交给革命法庭并制定同其作斗争的措施’，提出可能采取的斗争措施包括：‘没收财产、迫迁、剥夺各种票证、公布人民的敌人名单等等’。全俄特别委员会的权力范围模糊不清，对其越权行为应承担的责任只字未提”。[53]
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人民委员会对待全俄特别委员会同国家其他机关之间关系的立场是由列宁规定的。列宁坚决不同意司法人民委员部和内务人民委员部具有干涉“捷尔任斯基委员会”事务的权力，捷尔任斯基的委员会只负责奉命向这些人民委员部通报“有着极高政治意义的逮捕事件”。[54]
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1918年3月开始组建隶属省、州和县的苏维埃地方特别委员会，它们拥有逮捕、搜查、征用和没收充公的权力。1918年上半年，国内已有40个省和365个县的特别委员会在运转。它们相应隶属于全俄特别委员会和省特别委员会，它们的活动绝对独立；由于它们是地方苏维埃的最高行政机关，所以它们只向地方苏维埃执行委员会报告工作。省、前线、军队和州特别委员会有权采取最高处罚措施。1918年12月1日，为地方特别委员会制定的秘密工作细则规定：“特别委员会作为革命危急时刻的斗争机关，担负着在必要时刻取缔或终止行政管理程序中非司法程序的罚款、流放、枪毙等非法处罚行为。”[55]
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全俄特别委员会的任务和权力的不断扩大，决定了在其机构中出现许多和同反革命势力及职务犯罪作斗争处于平级的新建处：1918年8月，为了同铁路和水路运输领域的敌对分子作斗争，成立了交通处；1918年12月，为了进行搜查、逮捕和外部跟踪，成立了军事行动处；1919年1月，成立了特别处，1919年2月21日，全俄特别委员会决议赋予它的使命是同陆军和海军中的反革命势力及间谍活动作斗争；地方的省特别委员会成立了由全俄特别委员会特别处直接领导的特别处（前线和军队处）。它们的任务是，不仅同前线，而且还同后方的反革命势力进行积极的斗争。该处的工作由俄共（布）中央委员会委员斯大林监督指导，全俄特别委员会特别处处长凯得洛夫向他作每周工作汇报。[56]1919年4月以前，地方集中营直接由省特别委员会领导。除此之外，一部分囚犯被送到1918年4月27日俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国军事人民委员部下设的中央战俘和难民事务委员会系统的集中营关押。[57]
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1919年4月3日，由捷尔任斯基提出的“关于集中营问题”的全俄中央执行委员会决议案，被内务人民委员部常务委员会定为当日会议的基础。在对方案进行修改的过程中产生了新的名称——“强制工作营”。[58]1919年4月11日，全俄中央执行委员会主席团批准了“关于强制工作营”的决议案。1919年4月15日，全俄中央执行委员会作出关于组建强制工作营的决议。决议规定，强制工作营（当时各种集中营的统称）的组建工作由省特别委员会负责，而其管理由俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国内务人民委员部负责。5月12日，通过了《强制工作营条例》。5月17日，全俄中央执行委员会《关于强制劳动营》的决议对4月15日的决议进行了扩展，并就以下几方面问题作了具体说明：
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强制工作营的组织
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（1）强制工作营的组织工作由省特别委员会负责，地方执行委员会房管处要为其提供相应的办公处所。（注：根据当地条件，强制工作营可以安排在市内、城市附近的田庄、修道院、庄园等地。）
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（2）交给相应执行委员会管理处管辖的强制工作营的组织工作须经内部人民委员部强制工作处批准。
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（3）所有省级城市，在特别条例规定的期限内，应组建起每个都能容纳不少于300人所需数量的强制工作营。没完成条例规定的责任由省特别委员会承担。（注：在县城设立强制工作营，须经强制工作处特别允许。）
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强制工作营的管理
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（1）内部人民委员部强制工作处负责俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国境内强制工作营的管理。
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（2）强制工作处的职责是：①制定强制工作营组织与管理的条例、工作细则和规则；②定期提交强制工作营的工作报告；③制定和提交强制工作营的生活费用预算，确定强制工作营行政人员的编制等；④从地方执行委员会提供的候选人中选拔强制工作营主任；⑤对强制工作营的经济、财政进行全面管理；⑥负责强制工作营的发展问题；⑦解决与强制工作营的组织和管理相关的所有问题；⑧负责在县城设立强制工作营的工作；⑨负责强制工作营之间囚犯的调转；⑩负责强制工作营开设手工工厂的审批。
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（3）强制工作处处长由内务人民委员部常委会委员担任。
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（4）强制工作处下设3个科：①行政科，负责各个强制工作营及其全体人员、收集统计数据和其他科管辖范围外各种问题的管理；②组织指导科，负责强制工作营的组织，并对营行政机关工作进行指导和监督等；③总务科，负责强制工作营的总务、强制工作、营内维修与施工事务。
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（5）地方执行委员会管理局的管理处负责对强制工作营整体活动的直接监督。（注：对强制工作营卫生设施、犯人住所及劳动条件的监督，由地方执行委员会另一个相关处负责。）
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（6）指挥长是每个强制工作营的最高领导，指挥长由地方执行委员会选出，并由内务人民委员部强制工作处批准任命。指挥长是维护强制工作营秩序并严格执行中央政府下发的所有决议、指示和命令的责任人。强制工作营的所有公职人员和囚犯必须服从营指挥长的命令。
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（7）在接受地方执行委员会管理局和临时特别委员会管理处领导的同时，营指挥长还必须每两个星期向强制工作处提交强制工作营工作、囚犯人数与变动，以及营中发生的所有特殊事件的简明报告。
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（8）营指挥长有权根据特别条例规定对囚犯进行处罚。指挥长有权任用和开除营公职人员。
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