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直到9月20日，斯大林和安东诺夫给执行占领任务的第25集团军发去密电，苏联才算有了一个比较确定的对朝占领政策：“1.不要在北朝鲜领土上建立苏联政府的委员会和其他机构；2.帮助北朝鲜在广泛联合各抗日民主政党和团体的基础上建立资产阶级民主政府；3.不要干涉在被红军占领的朝鲜各地区建立抗日民主团体和政党，并在他们的工作中向他们提供帮助。4.向当地居民解释清楚：红军进入北朝鲜，目的是为了粉碎日本侵略者，而不是为了在朝鲜实施苏联的制度，也不是为了获取朝鲜的领土。”[30]斯大林的这个指令非常清楚地表明，苏联并不要对朝鲜实行长期占领，该指令成为驻北朝鲜苏军指挥部活动的原则基础。
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为根除北朝鲜日本殖民势力[31]的影响，帮助北朝鲜建立民主政府，苏联从一开始就通过朝鲜人来管理地方政府，1945年8月25日，“朝鲜人民执行委员会”成立。在苏联军队占领北朝鲜的头几个月中，各级人民委员会被赋予很大权力，提出诸如土地改革和工业国有化等计划。“各级人民委员会的工作人员大多精力充沛、有为劳动人民服务的热情，但他们没有从事行政工作的经历、缺少领导经验，还不能找到解决朝鲜面临重要问题的有效方法。”[32]
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为了解决朝鲜人行政能力欠缺的问题，第25集团军司令奇斯佳科夫向时任滨海军区司令的梅列茨科夫元帅提出建议，建立一个特别机构来负责内政事务，奇斯佳科夫认为：“我们对朝鲜民众的生活状况知晓越多，沉重感就越强烈。我们为可怕的贫穷、无安身之所、文盲众多和瘟疫不断所震惊。经过对朝鲜现状的研究，我们认为解决这项民事任务远比行军打仗困难得多，国家生活建设需要时间和有经验的领导者。我和我的同事毕生从戎，对处理这些问题并无准备。应当创建支持朝鲜人民的专门机关。”[33]
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在奇斯佳科夫的建议下，苏联于1945年9月在北朝鲜成立了由罗曼年科主持的民政局，主管北朝鲜民事工作。[34]苏联民政机关局的职能是向新成立的朝鲜各人民委员在恢复国民经济、组织管理国民经济的各个部门及安排好朝鲜人民的文化生活方面提供帮助。苏联民政局机关的人员是来自第25集团军的军官，这些军官具有各种民事和军事专业知识，建立了一系列的处：工业处、当地居民工作处、出版处、文教处、司法处、医疗管理处、农业处、通讯处、财政处、军事通信处等。[35]“在这个集体中，为朝鲜建设投入巨大精力的苏联军官和文职专家发挥着重要作用。他们日常同朝鲜同志交往，总是表现得极为主动、有坚定的信念、扶持朝鲜朋友尽快消除日本殖民统治的残余、建立正常的社会生活”。[36]
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这样，到1945年年底，北朝鲜的整个政治和经济生活，就由苏联军事指挥部通过各地方的自治机构实施领导：在里是里长，在面和郡是人民委员会，在市是市政委员会。[37]人民委员会是在各民主团体协议的基础上成立的。整个6个道的人民委员会不是由选举产生的，而是由苏联军事指挥部审批的。当局的这些地方机构的总人数有1万多人。第25集团军司令员拥有一名民政管理方面的助手，其下设有一个不大的机关（50名军官），负责领导民事方面的工作，在每个道派有全权代表，在各个市和郡都驻有军事警备司令部。在北朝鲜境内，还成立了10个负责某些经济和行政部门工作的单独的部，隶属于第25集团军司令员，这些部的负责人都是朝鲜人，但是，如同在每个道人民委员会里那样，这些部都驻有苏联军事指挥部的代表。[38]
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尽管苏联在占领北方的几个月内，便顺利地建立起一个在苏军民政局支持下由朝鲜人组成的人民委员会，但斯大林真正关注的是未来的朝鲜统一政府的性质，考虑到苏联在远东的政治、经济和国防利益，苏联的基本要求同其战后对其他周边国家一样，就是要在朝鲜建立一个与苏联友好的政府，使其不致成为一个进攻苏联的前哨阵地。[39]于是，在朝鲜培养亲苏干部、选择政府领导人即成为苏联占领工作中的又一重要环节。正如1945年12月一份关于北朝鲜政治局势的调查报告所指出的：“军区和第25集团军的军事委员会，应该更加关心关于选拔和培养对苏联友好的、并能够确保加强我们国家在朝鲜政治地位的新民主主义干部的问题。”[40]外交部副部长马立克在另一份报告中也提到，“我们主要的任务是采取措施使朝鲜政府成员和工作性质有助于使朝鲜成为我们在远东的一个安全据点，使朝鲜不变成某个对我们不友善国家手中的反苏工具。”[41]
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当时北朝鲜境内的主要党派有以朴海南、金元凤为首的共产党，以曹晚植为首的民主主义党和以金策为首的社会民主党。[42]苏联最终选择了一个北朝鲜境外的政治集团——在苏军第88独立步兵旅服役的金日成和其战友们。[43]1945年9月中旬，在第25集团军的帮助下，金日成率领少数朝鲜人乘“普加乔夫”号船从海路自海参崴到元山港。[44]金日成佩戴着远东第二方面军司令1945年8月29日授予他的红旗勋章。[45]回到平壤后，金日成担任该市的副警备司令；他的战友分别担任北朝鲜各道、各郡的相应职务。根据远东军区司令1945年10月12日命令，第88旅被解散。[46]
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苏联支持金日成和他的战友们，是因为这些曾经在苏联战斗过生活过的朝鲜人主观上亲苏，回国后能成为苏联政策的积极传播者。为了树立金日成威信，所有部署在北朝鲜领土上的苏联军队的政治部、政治处都在为将其树立成“朝鲜人民的传奇英雄、争取朝鲜自由和独立的斗士”而开展工作。[47]1945年12月起金日成领导北朝鲜共产党中央政治局，从1946年2月开始领导临时人民委员会，一年后领导国家的人民委员会。[48]
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从苏联在这一时期实施的占领政策来看，苏联是克制的，目标仅是在朝鲜建立一个亲苏政府，其所有占领行动均未越过三八线，并且从一开始苏联就试图淡化其军事占领的色彩，避免在朝鲜建立苏联政府的委员会和其他机构，而是通过成立人民委员会让朝鲜人自己来管理。此时，苏联依然持与美国合作的态度，力图避免和美国发生冲突。
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莫斯科外长会议达成朝鲜托管协议
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以三八线为界对朝鲜实施分区占领原本只是暂时性的受降举措，但却对南北朝鲜的政治、经济、生活等诸多方面造成了分裂影响，为此，美国政府提议朝鲜统一问题应由美苏两国共同商议解决。1945年12月的莫斯科三国外长会议上讨论了朝鲜问题，美苏在会议上表述了各自的立场。
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12月16日第一次外长会议上，美国国务卿贝尔纳斯首先提到朝鲜问题，他把哈里曼大使11月8日给莫洛托夫的一封信的副本交给了其他外长，在这封信里面，哈里曼请求授权驻扎在朝鲜的苏军司令官同美军司令官进行商谈，以便就交通、商务、货币和有关朝鲜的其他悬而未决的事项等这类共同的问题作出安排。[49]贝尔纳斯说：“据我了解，你们全都同意应该对朝鲜建立托管。我们清楚，我们不能立即达成建立独立自主的朝鲜政府的协议。但是我们认为，在11月8日的这封信中谈及的建议将是这个方面的第一步。”贝尔纳斯接着阐述：“我们建议把关于建立朝鲜统一行政机构的问题列入议事日程。我们认为11月8日的信中提及的建议是为在朝鲜建立共同的行政机构的第一步。在朝鲜成立统一行政机构将有助于走向下一个阶段——帮助建立对朝鲜的托管。”贝尔纳斯强调：“我尽力把美国在这个问题上的立场讲清楚。我们所持的出发点是希望朝鲜有一个统一的行政机构，并认为为了这一目的最好的方式是授权美国指挥官和苏联指挥官谈判在朝鲜成立统一行政机构的问题。我想这是最好的办法。”[50]
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莫洛托夫并不接受美国的建议，他认为“在11月8日的这封信中无论是有关朝鲜政府的问题，还是对朝鲜建立托管的问题都没有提到”，因此与议程上的题目无关。[51]他希望把讨论的内容限于行政机构和托管方面的问题。[52]
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对于托管朝鲜，莫洛托夫重申不存在任何协议文本，“只不过是对这个问题交换过意见，无论是美国方面抑或是苏联方面都表示过赞成在朝鲜必须建立托管制度的意见”。贝尔纳斯也承认：“这里所称作的协议，实际不是协议，而只是在雅尔塔会议上交换的意见。”[53]
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12月20日的第六次会议上，贝尔纳斯提到，尽管在会晤前美国制定了成立朝鲜独立政府的建议，这一建议也反映了美国对朝鲜的真实态度。但“会晤之后，美国代表团决定更改自己提案的名称和议程中相应的名称。我们拟定将关于成立朝鲜统一行政机构的问题提到议事日程，同时规定有关今后朝鲜独立政府的问题”。莫洛托夫则建议将建立统一行政机构的问题交由双方的指挥官去解决。谈到朝鲜未来长久秩序时，莫洛托夫重申苏联在朝鲜问题上的立场不变——同意托管朝鲜，并声明：“苏联政府同意对朝鲜实行托管，并将这种托管委托给四国——美国、苏联、英国和中国。”[54]
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针对朝鲜问题，美苏两国分别拿出了自己的方案。美国提议四国托管朝鲜5年，并可以再延长5年，在托管制建立之前由美苏两国占领军司令统治朝鲜。美国草案规定由四国的代表组成行政机构，该机构代表联合国和朝鲜人民行事。在朝鲜政府成立之前，这一行政机构应行使有效治理朝鲜所必需的行政、司法和立法权力。苏联则主张尽速成立朝鲜民主政府，并建议托管期应限于5年。[55]12月26日，莫斯科外长会议通过了以苏联草案为基础的莫斯科协定。《苏美英三外长莫斯科会议公报》中有关朝鲜部分的内容如下：“（一）为重建朝鲜成一独立国家，创造各种依据民主原则发展朝鲜之条件及尽速清除日本在朝鲜长期统治之恶果起见，将设立一临时朝鲜民主政府，该政府须采取各种必要步骤，以发展朝鲜之工业、运输、农业及朝鲜人民之民族文化。（二）为协助组成临时朝鲜政府，并为筹划初步适当办法起见，应由朝鲜南部之美军司令部及朝鲜北部之苏军司令部组织一联合委员会。在准备各项建议时，该委员会应与朝鲜民主政党及社会组织咨商。该委员会制成之建议应先交送苏、中、英、美四国政府考虑，然后由参加联合委员会之二国政府作最后决定。（三）联合委员会协同临时朝鲜民主政府及朝鲜各民主政党，制定各种方案，以提携及协助朝鲜人民在政治、经济、社会上之进步，建立民主自治及朝鲜之国家独立。委员会于咨商临时朝鲜民主政府后，应将建议送交苏、美、中、英四国政府联合考虑，俾关于四强在朝鲜以五年为限之托管制，得以成立协定。（四）为考虑各种有关朝鲜南北两部之紧急问题，并为订立方案，以期建立朝鲜南部美军司令部与朝鲜北部苏军司令部在行政及经济事务上之经常联系，苏美二司令部之代表应于二星期内举行会谈。”[56]
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美苏在莫斯科三外长会议上的表现实则反映了美苏两国政府当时在朝鲜问题上的不同考虑。
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美国当时在朝鲜问题上陷入一种两难的境地，一方面杜鲁门政府为了避免美国背负“破坏战后国际合作”的骂名，不得不继续延续罗斯福在雅尔塔会议上与斯大林达成的口头协议，战后对朝鲜实施托管。另一方面，美军通过近4个月的实地占领，已深深感到托管制在朝鲜的不可行性。11月20日，美国国务院驻南朝鲜代理政治顾问兰登在给国务卿贝尔纳斯的报告中，强调必须放弃托管的做法。他说，“根据我一个月来在解放了的朝鲜的观察，相信我们应该放弃它（托管）……托管看来是行不通的，因为朝鲜人肯定不会接受，恐怕要用武力才能实行”。美国驻朝占领军司令霍奇在给麦克阿瑟盟军总部的报告中，也承认南朝鲜存在着日益增长的反美情绪，认为朝鲜人要独立的愿望高过一切，而且要求现在就实现独立。由于托管在一切朝鲜人的心目中是一把当头的利剑，他认为如果仍然执行托管原议，那么朝鲜人有可能真的起来造反。因此，他认为美国政府不如顺水推舟，采取积极行动，清除三八线这个障碍，以便统治朝鲜，发表放弃托管的明确的声明。[57]美国作为托管制的构想国，此时却真真切切地感到：在朝鲜实施托管成了手中的“一块烫手山芋”。
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因此，尽管美国认可在朝鲜建立托管的协定，但在莫斯科会议上一直避免谈与“托管”直接相关的议题，甚至在会议中更改提案及议程，转而谈建立统一行政机构的问题。而美国最终作出让步并接受了一个以苏联草案为基础的有关朝鲜问题的莫斯科协定，笔者推测其动机在于：①苏联的草案提出通过临时政府实施托管，这样借托管制之名，美国可以牵制苏联在朝势力的扩张；②以苏联草案为基础，可以让苏联承担“主张托管制”的罪名，从而引发朝鲜民众的反苏情绪。在决议公布当天，美国的无线电广播就转播了如下通报：“在三国外长莫斯科会议上，根据苏联的建议，通过了关于对朝鲜建立期限为5年的托管制的决议。”[58]莫斯科协定公布后，南朝鲜报纸立即出现了苏联主张托管朝鲜、美国坚持反对立场的报道。[59]这进一步凸显出美国在托管制问题上的变化，以及在宣传上的导向。
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应该说，到莫斯科三外长会议，苏联在朝鲜问题上的态度一直未有大的变化，即通过托管制促使朝鲜独立，在美苏合作协商的前提下解决朝鲜问题，其最终目标是建立一个统一的、亲苏的朝鲜政府。苏联政府加入莫斯科外长会议关于朝鲜问题的磋商，其意图是制造一个统一的朝鲜政府，因为如果在基本要求上与朝鲜人和美国人背道而驰，在政治上是不适当的。与此同时，莫斯科又非常关心应缔造怎样的一个统一的朝鲜政府才能维护苏联在战略上和经济上的利益。[60]
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苏联在为参加1945年12月莫斯科会议的苏联代表团准备的多个方案中，有一个方案在会议前就制定出来了。这个方案的内容有三：第一，对成立独立临时朝鲜政府、朝鲜民主宪法、地方自治机关等问题进行初步探讨，成立由苏美英中代表组成的委员会；第二，委员会的建议交四国政府审议；第三，在明确对日本的联合管制后，苏美政府应命令驻扎在朝鲜的苏美军司令，责成他们派代表就重要问题进行讨论。[61]苏联的这个方案虽然未谈及托管问题，但并未放弃四国合作解决朝鲜问题的主张。第三款表明，苏联非常关心与美国共同参加对日本的管制。苏联建议成立由苏、美、英、中组成的对日理事会，由理事会决定和实施对日本的占领政策，又一次证明了苏联试图通过托管制扩大势力范围。为讨论朝鲜问题，苏联代表团准备了多种方案。[62]这些方案彼此相近，都谈到了成立临时朝鲜政府问题。除一个方案是在会前制定出来之外，余者都是在会议期间制定和修改的。多数方案主张：成立由苏美统帅部代表组成的联合委员会，在委员会协助下成立临时朝鲜政府。这表明苏联竭力争取在托管朝鲜上单独与美国打交道的意图。最后一个方案确定了苏联托管朝鲜的方式：苏美联合委员会的建议交苏美英中政府审议，在与临时朝鲜政府协商后，达成四国托管朝鲜5年的协议。[63]此外，在苏联方案中还谈到，托管应以朝鲜人积极参加并尽早加以落实为重要条件，也反映了政权交由朝鲜人后，苏联仍具有对朝鲜施加影响力的信心。
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莫斯科协定公布后，1946年1月18日，莫斯科电台评论员对三国外长会议关于朝鲜的决定进行点评，从历史角度分析了朝鲜经历托管的必要性，“因为朝鲜达到独立的相当的条件还没有具备，迅速消灭日本长期统治恶果的条件尚未具备时，马上宣布朝鲜独立是一空谈”。[64]为驳斥南朝鲜报纸散布的苏联主张托管朝鲜而美国坚持反对立场的报道，苏联塔斯社又于1月24日发布关于朝鲜问题的公报，对原来的美国草案和莫斯科协定作了比较，指出了两者的不同，以此说明苏联的草案才是真正符合朝鲜人民利益、促使朝鲜民族独立的方案。[65]
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莫斯科实际上是借托管制确保苏联在远东的整体利益，斯大林的目标是在保证统一后的朝鲜执行对苏友好政策的前提下，参与对朝鲜半岛的控制和管理。但绝不仅仅于此，苏联在远东的另一个目标就是参与对日本本土的占领和管理，这从斯大林轻易同意三八线划分的背后企图便可窥见一斑。当苏军在日本北部地区登陆的计划失败后，斯大林只能采取更为精细和迂回的策略了。
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