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1706582782 这样的训令第一次出现在一九六O年五月二十九日由外事秘书苏·杜德（S.Dutt）签署的一份文件中。文件指出：并没有限制印度方面派出巡逻队（尼赫鲁在同周恩来的会谈中，当然是避免了承担这样的义务）；所承担的唯一义务是避免边境冲突。因此，文件建议在西段应采取更加积极的巡逻政策；部队应避开中国的哨所，如果在那些地区，根据已知的情况，中国人尚未立足，就应毫不犹豫地跨越中国主张线进入那些地区巡逻并建立哨所，但无论如何，仍应命令部队不得对中国的哨所和巡逻队使用武力。
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1706582784 这份文件送交给国防部，国防部又转给了陆军总部，但在以后的三个月内下达给部队的命令中并没有传达这个精神。在杜德签署了文件后的第四天，陆军总部发给西部军区的一份电报中事实上又重申了过去下达的命令。电报说，政府的政策是保持边界的现状，“坚守现由我方控制的，在国际边界我们一方的阵地。至于说到有争议的地区，则应维持过去一个时期来存在着的现状”。根据这项政策，陆军还必须“对于无争议和（或）未被占领的地区施行有效的控制，[并且]阻止对我国领土的进一步入侵”，电报接着写道，“这在某些情况下就要求向前进行巡逻，并且在我们目前的防御阵地的前方建立新的……哨所”。电文在关于实际行动部分的结尾，命令部队必须避免同中国军队发生任何冲突，只有在自卫的情况下才能开火。陆军总部的电报，一方面反映了杜德的文件中要求在西段进行更积极的巡逻的措词，同时又审慎地删掉了它的核心，即要求印度部队进入中国所主张的领土。陆军总部的指令只提到“无争议和（或）未被占领”的地区——这就是说，是指那些在中国主张线以外的印度方面还没有建立哨所或派遣巡逻队进入的地区。
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1706582786 从一九六O年八、九月间陆军总部下达的一些新指示中，可以推断出印度政府曾催促军方，要他们在西段的巡逻向前推进。训令通知西部军区，可以派遣巡逻队进入中国所主张但尚未占领的地区，“以便弄清楚中国入侵的范围，[并且]保证不使中国部队向至今尚未建立固定哨所的地区继续推进”。这份电报规定要实施前进政策；但它是说可以做，而不是说必须做。是否派遣巡逻队进入中国主张的领土，将由西部军区根据战术上和后勤上的考虑，斟酌决定。印度政府在发出指示时没有充分考虑到军事因素，因此，陆军总部在执行政府指示方面显然是采取了拖延的态度。 
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1706582788 陆军总部在向西部军区下达上述新指示的同时，也向文官们提出了警告，指出政府所催促执行的向前推进巡逻的做法，在军事上将招致严重的风险。在参谋局递交给国防部的一份文件中指出：政府所要求的向前推进巡逻的做法，将招致中国方面的强烈反应，“可能使目前处于平静状态的国际边界，变得沸腾起来”。它接着讲到：运输和给养方面的巨大困难，妨碍了增派新部队，陆军以其现有的有限兵力，将不可能有效地对抗中国的大规模入侵。（当时，蒂迈雅仍担任陆军参谋长，这份文件是由当时的参谋局长莱·普·森（L.P.Sen）中将执笔的。）
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1706582790 国防部把这个警告转达给外事秘书，他就评论说：“令人感到惊奇的是，五月份做出的决议到现在还没有付诸实行。”陆军总部受到了质问，要他们解释为什么对政府的一项重要和紧急的指示，在执行上表现拖拉。
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1706582792 无论在当时或在以后的时候，文职人员——包括官员和政界人士在内——都没有能够理解后勤决定着陆军的能力，而且没有充分考虑对方做出反应的可能便制定政策。对于外交部、内阁秘书处和国防部的官员们来说，他们所认为是被中国非法占领的西段领土问题，基本上是个政治问题，运用政治手腕就可以把中国人赶走。他们不象军人们那样，把前进政策看做是对一个比自己强大得多的国家所进行的军事挑战，而是把它看作一种微妙的外交手法的必要的和有形的延续。他们认为，采用和平的，甚至是非暴力的方法，派出巡逻队巡逻有争议的地区，并在这个地区插满印度的旗杆，就可以不放一枪地——除了偶然发生的小冲突外——把阿克赛钦搞回来。文职人员们对军人们的因循拖拉表示不满，而且当陆军总部及其下属提出由于运输和给养上的困难，文官们要求部队执行的任务根本无法完成时，他们感到不快和不能理解。这一切不只反映了他们确信中国方面不会做出有力反应，而且也反映了他们对一切军事问题的完全无知。一位曾任国防秘书的有声望的印度文官说过：“印度文官们对军事问题是完完全全无知的……这是一个不言自明也是无可争辩的事实。”印度政府，包括文官和政界人士在内，对于军事和技术问题都没有经验（自第一次世界大战以来，军事和技术问题已成了英、美文官训练内容的一部分）。印度文官对军事和技术问题缺乏经验，再加上国大党政客们从印度独立前承袭下来的那种对军人的疏远和不信任，很可以说明他们为什么不能把政治上的决定同军事上的因素结合起来，终于导致了边境战争和印度的溃败。[注：印度人接受了这个教训。在一九六五年印度和巴基斯坦的短期战争中，政治和军事领导之间就结合得很好。]
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1706582794 由于文职人员对军事问题的无知而产生的更直接的后果，就是他们不理睬军人们所提出的警告和异议，认为它们是别有用心的和毫不相干的，甚至指责军人办事拖拉、缺乏坚韧不拔的精神。一九六一年初，尼赫鲁为了对付议员们的批评，在议会中声称：西段的军事形势已变得有利于印度。当时负责西段的军长维尔马将军从报上看到了这段消息后，立即上书给他的上司塔帕尔将军，指出总理的讲话不符合当前的事实。维尔马在后来写给塔帕尔将军的报告中又多次重申了这一点，并要求把他的信件转呈陆军总部备案，借以表示他与总理所提出的关于军事形势的那种令人误会的乐观看法毫无瓜葛。塔帕尔要他撤回他的信件，告诉他说：政府充分了解西段的真实情况，尼赫鲁的讲话只不过是说给公众听听而已。但维尔马依然坚持。
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1706582796 此后不久，莱·普·森中将出任东部军区司令，道拉特·辛格（Daulat Singh）中将任西部军区司令，这样，维尔马就被超越了。象他那样资历的军官被超越，按照传统习惯是要提出辞职的。于是，维尔马立即递交了辞呈。接着，就出现了一些不利于他的流言蜚语，导致了前面讲过的正式调查。文职情报人员把维尔马的档案从头到尾细细地翻阅了一遍，找不到任何足以定罪的内容。但维尔马的退休金却被扣押了一年未予发放，直到他亲自向尼赫鲁申诉后才付清。这个事件的教训是十分清楚的：敢讲话的军官受到打击；不吭气的或看上级眼色说话的人受到赏识；而那些耿直和爱提意见的人则不受欢迎。到了一九六一年中期，一批军官接管了陆军总部，他们对文职人员的要求百依百顺，并下定决心置军职的基本规程和据而提出的一切意见于不顾。从此以后，印度政府就听不到来自军队中下层的日益急迫的警告和抗议，而迅速地奔向灾难了。
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1706582798 不管文官们和政客们在一九六O年到一九六一年期间的要求和态度怎样，这些要求还是在严酷的事实面前碰了壁——或者说在拉达克东北部难以通过的高山峻岭面前碰了壁。西部军区要求在一九六一年底以前必须调来五个步兵营到西段，结果只有一个营按期调来。这个营（第八廓尔喀联队第一营）于一九六一年夏调来后，印度在西段的兵力只有三个营（其中两个营是民兵），没有支援火力，统一受驻防列城的一个旅部指挥。这几个营所建立的哨所和工事仍然是沿着陆军总部一九六O年二月下达的命令中所规定的一线——除碟穆绰克一地外，都没有跨越中国主张线。政府要求向前推进的压力，遭到有关军区的抵制，他们不愿把部队派往他们无法得到接济和支援的地段去。在维尔马将军指挥负责该地区防务的第十五军期间，只是碟穆绰克周围的某些哨所有所推进。一九六一年春维尔马辞职后，在喀喇昆仑山口下一个叫斗拉特别奥里地（Daulat Beg Oldi）的地方建立了一个原来他反对建立的哨所；而这个地方也还是在中国所主张的领土之外。直到这时前进政策仍不过是个行动意图而已。
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1706582800 到了一九六一年中期，印度在西段的兵力经过极大的困难才稍有加强，但与中国对比，它的地位则发生了急剧的、不利的变化。当时，印度的公路还没有修到列城（一九六一年十月运输队第一次试验性地通车到这个地方，在此以前部队给养全靠空运或骡驮），而中国人修筑的公路支线已到达他们最西部的哨所。中国人施工处的地形相对平坦，并拥有充分的劳力和筑路装备。新德里把中国人在阿克赛钦的加紧活动看做是一种带有挑衅性质，甚至是威胁性质的发展。除了某些军人之外，没有任何人曾经想到中国人会对印度的外交姿态和军事集结——虽然是小规模的、缓慢的——做出反应。看到了这种可能性的一个军人后来曾提醒政府：阿克赛钦公路是中国的一条重要战略公路，如果印度的行动威胁到它，即便是遥远地威胁到它，中国将会做出强烈的反应。[注：见本章下文]
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1706582802 到了一九六O年底，印度军事情报部门对中国在西段的兵力重新作了估计，认为中国的兵力为一个师，还有一些装甲部队，此外中国的公路网和摩托化运输使他们具有高度的机动性。于是，西部军区向陆军总部提出，为了遏制中国的威胁，需要部署一个整师的印度部队。
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1706582804 需要的是一个师，而印度能部署的军队只有一个正规营和两个民兵营。中国集结的速度和力量，远远地超过了艰难行进的印度人，这种情况突出地说明了前进政策在军事上是不现实的——但印度政府看不到这一点，还是继续催促推行这个政策。
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1706582806 印度政府要推行这个政策，并不是由于公众的压力。在一九六O年四月新德里高级会谈的高潮过去之后，公众对于边境争端的兴趣就冷下来了。六十年代是印度困难不断增加的年代。独立初期的那种勇往直前的乐观情绪和对国家前途的高度信心，很快地消失了，政府和公众在一九六O年面临着许多比中国人出现在人迹难到的阿克赛钦荒原更形迫切的问题。印度人称之为“分裂倾向”的某些地区和部族要求独立性，使新德里开始感到忧虑。经过长期的骚动之后，中央政府做出了让步，把它曾希望能保持使用两种语言的孟买邦划分为二，但坚决反对锡克族人自己建立一个邦的要求。[注：一九六六年底终于同意了这个要求。] 在东北部，那加族人继续进行着要求分治的游击战争；在南印度出现了反对以印地语作为全国官方语文的骚动；克什米尔问题倒还平静，但远没有解决。第三个五年计划刚刚开始；人们在头两个五年计划提出时所具有的信心，现已丧失殆尽；这种信心现在只能在计划规定的指标上还有所反映，但人们对这些指标的实现已不抱任何希望了。
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1706582808 在外交事务方面，一九六O年九月同巴基斯坦签订了印度河水条约，这似乎表明：只要双方怀有诚意、耐心和进行公平的调解，最棘手的争端也终能得到解决。但在条约签订后尼赫鲁和阿尤布的会谈却说明克什米尔依然是问题的核心，在这个问题上印度所愿做出的最大限度的让步，仍然远远没有达到巴基斯坦所能接受的最低限度的要求。同尼赫鲁的会谈使阿尤布深刻地认识到：希望说服印度在克什米尔问题上同意达成某种可接受的妥协方案是不现实的，从此印、巴关系不断恶化，终于在一九六五年九月爆发了战争。
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1706582810 在这个时候以前，巴基斯坦及其西方盟国一直满怀希望想在次大陆搞联合防御。这种想法早在印、巴分治的时候就产生了，当时曾考虑要成立一个永久性的联合防御委员会，一九四八年尼赫鲁还在制宪会议中讲到：“联合防御的问题，对于印度和巴基斯坦双方都是个重要的问题；当条件成熟的时候，政府将乐于考虑这一问题。”但当一九五九年，阿尤布总统提出了联合防御的建议时，情况已大有变化，尼赫鲁马上就打掉了这个建议，反问道，“联合防御吗——防什么人？”
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1706582812 在阿尤布的建议中没有公开说出的含义是：只要印度在克什米尔问题上妥协（这就意味着至少要把克什米尔河谷让给巴基斯坦），那么，印度和巴基斯坦就可以结束争端，并协调双方的防御政策；这就足以使印度感到整个联合防御的念头是荒唐的。此外，巴基斯坦又是中央条约组织和东南亚条约组织的成员国，因而在尼赫鲁看来，任何引向联合防御的行动，都将导致同西方集团的挂钩，从而损害印度在对外关系上的基本立场。在巴基斯坦看来，这个念头本身同样是不现实的：巴基斯坦认为，只有印度是对它造成威胁的国家，正如印度认为对它造成威胁的只有巴基斯坦一样。阿尤布总统所提出的“联合防御”的建议，只不过是巴基斯坦用以哄骗西方人特别是美国人玩的一个把戏，这些人喜欢把几个相互联结的防御条约想象为沿着中国边境而建立的强大而又能遏制的锁链。巴基斯坦提出的联防建议不过是要说明：由于印度在克什米尔问题上的不妥协态度，给共产党进攻整个次大陆提供了机会——事实上，尽管巴基斯坦是一些条约组织的成员国，它同印度一样认为这种可能性是远非现实的。
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1706582814 一九六O年新德里高级会谈后，中印边境起初比较平静，只出现过一些孤立的和微不足道的事件。但这些事件也成为双方相互提出正式抗议的根据，双方都指责对方破坏了两国总理关于避免摩擦的协议。双方也抗议对方飞机越境。北京说，飞越印度东北部高空的不是中国飞机，而是从曼谷起飞的美国间谍飞机 [注：在一九六一年中期，有这样的一架从福摩萨起飞的飞机在缅甸上空被击落。] ；中国方面又转而抗议印度飞机飞越阿克赛钦。新德里拒绝了这个指责，但并没有否认它，因为对印度政府来讲，在阿克赛钦中国占领的领土上空进行侦察飞行，不能被认为是侵犯了中国领空。
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1706582816 两国在边境的对方地区定居的国民，也尝到了争端的恶果。在西藏的印度商贩和放债人感到障碍愈来愈多；印度指责说，被认为是印度国民的克什米尔穆斯林受到了刁难和恐吓。中国回答说，这些人除非自愿选择印度国籍，应当作中国人看待，并否认有任何人受到虐待——参与了最近的暴乱的人除外。中国就某些居住在加尔各答和噶伦堡的中国人被驱逐出境一事，提出指责；印度回答说，被驱逐的几个住在印度的中国人，曾从事于损害印度国家利益的活动。印度在中国驻噶伦堡的商务机构周围布置了岗哨，驻西藏的印度商务机构以及根据一九五四年协定进行旅行的印度官员，也遇到愈来愈多的困难。八月份，印度政府驱逐了新华社记者，并封闭了新华社在新德里的分社，说新华社记者“不是从没有什么地位的报纸、就是从反对政府的报纸……选用批评性的评论并突出报道与政府相反的意见”，因而他的报道所描绘的印度的形象是片面的。[注：这是印度政府到目前为止所驱逐的第一名、也是唯一的一名外国常驻记者。政府官员对被认为是消极甚至是反印度的报道虽然感到不快，但是不使这种不快发展为制裁。新德里对外国记者来说还是个最自由的首都之一。] 印度抗议中国有关当局没收了一名印度香客所携带的草药；中国回答说，这些药品有很大的毒性。中国提出，印度哨兵曾举枪威胁一名前往噶伦堡中国商代处送豆腐、进行正当的买卖的商贩。印度回答说，最后还是让那个商贩进去了。
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1706582818 双方官员会晤审查双方在边界问题上的分歧——这是一九六O年四月高级会谈的唯一成果——于六月中旬在北京开始，九月在新德里继续进行，十一月-十二月在仰光举行了另一次会晤后结束。正如尼赫鲁所预见到的，双方提出了两种相互矛盾的报告，报告虽然篇幅很长，但不过是对双方在外交信件中已经阐述了的论点的加工和修饰。在上述会晤中，中国人第一次提出了一份标明他们对传统习惯线走向的看法的地图，这份地图同周恩来所说正确地标明了西段习惯边界的一九五六年的地图是不一致的。印度人抗议说，这份新地图对他们的领土提出了更多的要求。两份地图间的差异被称为“偷偷摸摸进行绘图上的侵略”，此后，新德里又在其外交争论中和宣传中，就中国的“一九五六的要求”和“一九六O的要求”之间的差异大做文章。
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1706582820 一九五六年的中国全图是个小比例图，边界线又画得很粗，线本身按比例就占有约十英里的宽度。这张图 [注：一九五六年的中国地图已收印在《印度北方边境图集》（一九六O年新德里出版）中，为图集中的第三十八张图。一九六O年的中国地图见《官员报告》第二六四页对面附图。可以指出，有时两国政府在边界问题上取得协议后，双方地图若放在一起比较，仍可能有显著差别。中国和巴基斯坦边界协议的双方附图就是个例证。只有对边界进行了联合勘测以后，才能指望双方的地图完全一致。] 标出的中、印边界西段，是从喀喇昆仑山口走向东南（而不是印度所主张那样大体走向东北）。一九六O年官员会晤中，中国方面提供的地图肯定了这个走向，它所标明的边界是从喀喇昆仑山口沿着喀喇昆仑山的主脉走向东南，而不是象印度所主张的那样翻过昆仑山脉走向北面。但如把这两张图叠放在一起比较，也可以看出两图在这一段边界标记的走向稍有差异。由于这是两张不同的地图，使用不同的比例，这样的差异是当然会有的；这种差异可以是由于两图在测绘上的差别而产生——譬如说，在两张图上连接两地的同一条线所经过的经纬度可能稍有不同。一九六O年的中国地图也是个小比例图，画出了中、印边界全线各段；中国提出的理由是，由于他们所画的只是一条“传统习惯线”，而不是一条正式划定的边界线，所以只能标明大体近似的边界走向，否则是不现实的。印度人则坚持他们所主张的边界线是绝对的、确定的，并且断然地、详细地标明了他们的主张线，同时又指出两国对这个问题的态度不同意味着中国目前的态度暧昧隐晦，有意在今后提出更进一步的要求。
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1706582822 中国早些时候（一九五六年）的那份地图上并没有、而且从它的性质来看也不可能标明精确的边界走向，中国所说的“传统习惯线”在图面上的唯一明确的表达，就是一九六O年那份地图。因此，印度以两份地图的严格对比为根据，指控中国不断提出愈来愈多的领土要求，这种作法如果不是别有用心的，也是缺乏根据的。
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1706582824 双方在一九六O年官员会晤中，都提供了不少地图，支持各自的主张。西方的制图家所绘制的地图过去和现在都具有世界范围的影响，但是他们的地图对印度边界的画法，或是直接地以印度测量局的地图为依据，或是间接地依照牛津大学出版社或《泰晤士报》印行的，被认为是权威的地图集的画法。因此，为十九世纪后半期英国地图广泛刊载的、约翰逊-阿尔达所主张的超越喀喇昆仑山的印度边界，出现在本世纪中世界上许多地方的地图上——也继续出现在到目前为止刊行的地图上。另外一些制图师则采纳了一九五四年后印度对于中印边界西段的画法。至于说到东段，英国人很长时期没有把麦克马洪线刊印到自己的地图上，后来一般在制图中也延续了这种作法。这使得尼赫鲁所写的那本《印度的发现》（一九四六年）书中所采用的地图，也是把东北边界划在山麓小丘之下，而且根本没有标出麦克马洪线。中国人在他们的论辩和宣传中对此做了不少文章，这是可以理解的。
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1706582826 从边界争端的角度来看，大多数已发行的地图都没有很大的作为确证的价值；这些地图更多地反映了某制图师——或某政府——对于边界应该在哪里的看法，而不是边界确切走向的客观资料。只反映印度对边界看法的地图目前广泛流行，可能是由于印度政府禁止了不根据它的看法标明边界走向的书籍入口——而对不少书刊的销售来讲，印度的确是个不容忽视的市场。
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1706582828 一九六O年高级会谈之后，关于边界争端是非问题的论辩也沉寂下来；到了当年年底，又在中国和缅甸签订的边界条约问题上重开争端，双方就此问题交换了一系列措词尖锐的照会。这是中国为解决边界问题所签订的第一个条约（当时中国同尼泊尔已达成谅解，但还仅只是处于正式协议的阶段），因此，它是值得研究的。[注：有关中缅解决边界问题的分析，可参看多萝西·伍德曼所著《缅甸的形成》（The Making of Burma），伦敦Cresset一九六二年出版；以及达夫尼·惠塔姆（Daphne E.Whittam）在《太平洋事务》季刊（Pacific Affairs）第34卷第178页和加塔特（N.M.Ghatate）在《印度季刊》（India Quarterly）一九六八年一月至三月一刊中所撰文章。] 此外，它和中印争端也是有联系的。
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1706582830 缅甸从一八八六年到一九三七年是印度的一个行省，从那以后到缅甸独立前又是作为一个单独的殖民地受英国的统治。英国在缅甸的边界问题上，与它在次大陆的其他的边界问题上不同，比较顺利地同中国达成了协议。十八世纪八十年代的一些条约，以及英、中两国一九四一年交换的照会，确定了边界的中段和南段的大部分；但北段，也就是大约从北纬二十五度到中、缅，印三国交界处，并未划定。麦克马洪线延伸到北段的部分地区，但中国既没有承认麦克马洪线的这一段，也没有承认在它西面的麦克马洪线的主体。一九四八年，中国国民党政府通知新独立的缅甸政府说，缅甸地图上所标明的边界是不能接受的（它也同样地通知了印度）。一九五O年，缅甸向北京的新政府提出建议，要求谈判边界问题。中国人把它拖了下来。一九五五年，缅甸部队在瓦邦（Wa State）边境地带追击逃窜的中国国民党军队时，同执行同一任务的中国人民解放军部队发生冲突，从而使这个问题变成急待解决的问题。缅甸认为瓦邦以及在北纬二十五度以北的一大块，是自己的领土，中国在自己的地图上认为这是属于中国的。双方有争议的地区共约七万平方英里。缅甸要求中国将部队撤出瓦邦，退到英国人一九四一年提出的边界线外，中国人回答说，他们不承认这条线——虽然国民党政府曾同意过这条线。
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